“公辦民營”和“公建民營”，雖然只有一字之差，但細究起來卻是既有聯(lián)系也有區(qū)別。“公辦民營”指的是各級政府和公有制單位已經(jīng)辦成的公有制性質(zhì)的養(yǎng)老機構，需要按照市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求進行改制、改組和創(chuàng)新，更快地與行政部門脫鉤，交由民間組織或社會力量去管理和運作，實現(xiàn)多種經(jīng)濟成分并存、多種管理和服務運營模式并存、充滿生機和活力的發(fā)展局面。

“公建民營”則是指在新建養(yǎng)老服務機構時，各級政府要摒棄過去那種包辦包管、高耗低效的管理體制和運行機制，按照辦管分離的發(fā)展思路，由政府出資，招標社會組織或服務團體去經(jīng)辦和管理運作，政府則按照法律法規(guī)和標準規(guī)范負起行政管理和監(jiān)督的責任。

兩者之間的聯(lián)系體現(xiàn)在：首先，它們所涉及的都是同一事物，都是政府已經(jīng)辦起來的或想要建設的養(yǎng)老機構應該采取什么方式舉辦與管理；其次，它們都與體制機制的深化改革緊密聯(lián)系在一起。

同時，“公辦民營”和“公建民營”又是同一事物的兩種不同形式，因此，它們又是有區(qū)別的：

一個是在盤活存量，對已經(jīng)辦起來的公辦養(yǎng)老機構進行改制改革，建立起全新的順應市場經(jīng)濟要求的管理和運行機制；

另一個則是在發(fā)展增量，政府對新辦養(yǎng)老服務機構投資時進行改革創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變投資方式，把體現(xiàn)政府公共服務職能所要投入的資金換一種方式投入，不再直接由政府部門建設和管理，而是遴選其他社會力量去建去管，由此打破公辦養(yǎng)老機構高投入、低產(chǎn)出，高消耗、低效率的體制弊端，提高公共資源的利用效率。

“公辦民營”：把市場經(jīng)濟規(guī)律和運行機制引入養(yǎng)老服務領域

要搞好“公辦民營”，其核心是加速改制改組。必須突破計劃經(jīng)濟年代沿襲下來的舊管理體制和運行機制這一根本障礙；要盡快摒棄部門利益和事業(yè)單位、個人因身份標記就能從政府輕輕松松得到的資源分配和既得利益。具體而言，就是要把市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律和運行機制引進并運用到養(yǎng)老服務領域，切實做到四個轉(zhuǎn)變：

首先，改變國家為公辦養(yǎng)老機構定事業(yè)編制規(guī)格、定人員編制數(shù)量、定財政劃撥經(jīng)費額度的老做法，引入多種經(jīng)濟成分參與改制，變公辦養(yǎng)老機構的全民所有或集體所有為多種經(jīng)濟成分共同所有或其他非公有制成分所有。

其次，變財政全額事業(yè)撥款為按養(yǎng)護“三無”、“五保”老人數(shù)量由財政出資全額購買服務和按機構床位、按養(yǎng)護老年人數(shù)量的補貼標準以及按運行情況由財政予以適量適度補貼。

第三，變管理和服務人員的鐵交椅、鐵飯碗、事業(yè)單位標記的干部、職工身份為全新的聘任制、合同制，引入市場競爭機制和靈活的激勵機制，把一潭死水變成一灣活水，把能進不能出、能上不能下、人浮于事的用人用工制度變成以事定崗、以崗定責、優(yōu)勝劣汰、能進能出的人力資源管理體制。

第四，把工資按職級年限固定、論資排輩、能升不能降的舊分配制度變?yōu)樾匠昱c績效掛鉤，多勞多得、少勞少得、不勞不得，真正按勞取酬的新分配制度。

公辦民營的實施是一場真正意義上政事分離的變革，是養(yǎng)老服務領域管理體制、運行機制以及用人用工制度、分配制度和資源配置方式的變革與創(chuàng)新。公辦民營的推行必將會對養(yǎng)老服務業(yè)態(tài)的形成，對各類養(yǎng)老機構遵循市場經(jīng)濟規(guī)律、公平合理開展競爭、切實維護老年人的合法權益，以及養(yǎng)老服務業(yè)的健康快速發(fā)展，產(chǎn)生巨大的推動和極其深遠的影響。

“公建民營”：改變政府舉辦養(yǎng)老服務機構的出資經(jīng)辦方式

“公建民營”，其核心也是改革政府對養(yǎng)老機構原來的管理體制和投入機制。首當其沖的則是對政府舉辦養(yǎng)老服務機構的出資經(jīng)辦方式進行根本性的改變。

它要求各級政府遵照《城鄉(xiāng)老年人服務設施規(guī)劃建設標準》，需要對某個城市或某些達到《標準》要求必須建設養(yǎng)老服務設施的城鄉(xiāng)社區(qū)實施建設時，不能再像過去那樣從機構建設到管理運營完全由政府一攬子都包下來，而是要打破這種包辦包管的舊體制，雖然依舊是政府出資全部或大部，但卻不再由政府直接經(jīng)辦，而是與市場經(jīng)濟接軌，采取公開招標的方法，由中標的社會服務團體、民間組織、企業(yè)或個人按照標準和要求進行基本建設，并在建成后負責管理、服務和運營，政府則超脫于具體操作的事務之外，充當起真正的宏觀管理、檢查監(jiān)督角色，依據(jù)《標準》、規(guī)范的要求和標書、協(xié)議的承諾對設施建設、管理水平、服務質(zhì)量等方面進行檢查和監(jiān)督，質(zhì)詢和懲戒。

一般說來，“公建民營”屬于國家建設福利型社區(qū)養(yǎng)老服務設施或護理型養(yǎng)老服務機構所采取的常規(guī)做法。這在那些經(jīng)濟發(fā)達的國家或地區(qū)是常見的。

“公建民營”的要求很嚴格：首先，這種福利型養(yǎng)老服務設施或養(yǎng)老護理機構，要解決老年人群中高齡、失能失智老人對專業(yè)養(yǎng)老護理服務的需求，并優(yōu)先保障“三無”、“五保”、軍烈屬和經(jīng)濟困難的低收入老人的護理服務需求。而對那些享樂型、休閑度假、健康養(yǎng)生型的高檔養(yǎng)老機構則由市場去自發(fā)調(diào)節(jié)，不在政府出資建設之列；

其次，必須建立和實施基本的公共財政政策，明確政府承擔基本養(yǎng)老服務職能的責任，才能使各級政府真正成為這類社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構和養(yǎng)老護理服務機構建設的投資主體；

第三，必須建立健全一系列完善配套的法律法規(guī)和標準、規(guī)范以及一套完備的檢查監(jiān)督機制，才能使這種做法依法依規(guī)、公平有序地進行；

第四，這種做法與經(jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力緊密相關。在經(jīng)濟尚不發(fā)達、地區(qū)發(fā)展不平衡的情況下，這種做法只能先從

東部沿海發(fā)達地區(qū)和有財政承受能力的地區(qū)做起，再逐步推展到全國。

目前在那些經(jīng)濟欠發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)，限于財力不足，建設社區(qū)養(yǎng)老服務設施和養(yǎng)老護理服務機構，離大面積推行“公建民營”還有相當距離，先從“民辦公助”做起更切實、更妥貼，更有實效。

因為從政府的角度而言，首先，“民辦公助”的投資主體是民間力量，政府只是相應的資助，出的是小錢，發(fā)揮的卻是大作用，可以調(diào)動民間力量投入養(yǎng)老服務機構建設，完成政府想做卻限于財力還一時做不了的大事情；

其次，政府資助未能改變其他多種經(jīng)濟成分的所有制性質(zhì)，因此其管理體制和運行機制可以更多地和物質(zhì)利益原則掛鉤，與市場經(jīng)濟接軌，帶有更大的靈活性和實效性；

第三，政府的資助在一定程度上可以把政府的意圖、老年人的需要以及機構發(fā)展需要堅持的正確方向貫徹進去，政府能夠隨時施加一定的干預和影響，使民辦養(yǎng)老服務機構能夠更好地為老年人服務。

只有隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和政府財力的增強，在福利和公益服務領域的“民辦公助”才可以逐步讓位給“公建民營”，這樣社區(qū)養(yǎng)老服務設施和養(yǎng)老護理機構的福利性、公益性和非營利性的本質(zhì)屬性和特征才更能夠真正凸顯出來。

（作者系全國老齡辦副主任）

《養(yǎng)老》2011年10月 總第15期