黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，要求優(yōu)化政府職責(zé)體系，嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管，安全監(jiān)管，加強(qiáng)違法懲戒。近期民政部印發(fā)了《養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，并組織起草了強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本服務(wù)安全規(guī)范(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》)，目前已向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理涉及養(yǎng)老服務(wù)信用體系建設(shè)，是社會(huì)治理的重要方面;《規(guī)范》填補(bǔ)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本服務(wù)安全方面國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的空白，對(duì)防范、排查、整治服務(wù)安全隱患將發(fā)揮關(guān)鍵作用。對(duì)于“后監(jiān)管時(shí)代”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，這一“組合拳”無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

破 題  養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域有了“聯(lián)合懲戒對(duì)象名單”和強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)

養(yǎng)老服務(wù)事關(guān)億萬(wàn)百姓福祉，社會(huì)影響面大，群眾關(guān)注度高。從2018年底養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取消設(shè)立許可，按照簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的要求，如何創(chuàng)新養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式，成為擺在民政部門(mén)面前的一道難題。

“放得開(kāi)，管得住”，服務(wù)質(zhì)量才能有保障。如果說(shuō)取消設(shè)立許可之前，政府的監(jiān)管手段還可以通過(guò)設(shè)置“門(mén)檻”奏效;那么取消設(shè)立許可之后，“社會(huì)治理現(xiàn)代化”的時(shí)代語(yǔ)境向民政部門(mén)提出了更高的要求，建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的綜合監(jiān)管制度也迫在眉睫。

“二者都是為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航的重要制度創(chuàng)建，《辦法》是懲戒、震懾性的制度，《規(guī)范》則是建標(biāo)、指引性的制度，‘懲惡、揚(yáng)善’對(duì)于發(fā)展如火如荼、或者說(shuō)魚(yú)龍混雜的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)無(wú)疑是極其必要的。” 北京市西城區(qū)協(xié)力人口與社會(huì)發(fā)展研究所所長(zhǎng)賈云竹接受記者采訪時(shí)如是說(shuō)。

《規(guī)范》為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)化專家、武漢市江漢區(qū)老年公寓管委會(huì)主任熊承剛表示：“在我國(guó)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制定上，大多數(shù)都是針對(duì)產(chǎn)品的，針對(duì)服務(wù)而制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不多，《規(guī)范》側(cè)重點(diǎn)在于把目前全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠做到的，譬如怎樣防窒息、防壓力性損傷、防墜床、防燙傷、防跌倒、防走失、防傷害(含自傷)等安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及醫(yī)療護(hù)理康復(fù)等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最容易出問(wèn)題的環(huán)節(jié)、服務(wù)項(xiàng)目等拿出來(lái)進(jìn)行規(guī)范，將有效地幫助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)服務(wù)安全與風(fēng)險(xiǎn)防范中出現(xiàn)的問(wèn)題。”

探 索  構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管體制

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)信用體系建設(shè)。2016年，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“對(duì)突出的誠(chéng)信缺失問(wèn)題，既要抓緊建立覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)，又要完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制，使人不敢失信、不能失信。”李克強(qiáng)總理在2019年全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：“在推進(jìn)有效監(jiān)管、公正公平監(jiān)管的過(guò)程中，要加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)”。

社會(huì)信用體系已經(jīng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)治理體系的重要組成部分。今年，國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》中，明確提出要“加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)信用體系建設(shè)，建立健全失信聯(lián)合懲戒機(jī)制”?！掇k法》正是落實(shí)上述決策部署的“產(chǎn)物”。在此之前，部分省市已經(jīng)先試先行、投石探路。

2017年底，福州市民政局出臺(tái)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)失信懲戒管理辦法(試行)》，在國(guó)務(wù)院取消設(shè)立許可之前，率先進(jìn)行了行業(yè)監(jiān)管的有益探索。2018年8月，上海出臺(tái)并試行了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)失信信息歸集和使用管理辦法》，重點(diǎn)構(gòu)建守信激勵(lì)的“紅名單”和失信懲戒的“黑名單”制度，對(duì)“黑名單”機(jī)構(gòu)，每年定期向社會(huì)公布，并依法嚴(yán)厲查處。2018年10月，北京養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭組織起草的《北京市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)誠(chéng)信自律公約》及實(shí)施細(xì)則對(duì)外發(fā)布;11月初，江蘇省民政廳印發(fā)《江蘇省養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理辦法(試行)》面向社會(huì)征求意見(jiàn)。這些探索為行業(yè)發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)信用體系建設(shè)，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管體制，是深入推進(jìn)“放管服”改革，完善事中事后監(jiān)管，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。在民政部養(yǎng)老服務(wù)司監(jiān)管處副處長(zhǎng)孫文燦看來(lái)：“這是當(dāng)下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展之需，是行業(yè)管理部門(mén)的‘必選動(dòng)作’”。

挑 戰(zhàn)  要適應(yīng)養(yǎng)老監(jiān)管工作的新常態(tài)

剛剛起步、運(yùn)營(yíng)艱難、仍需要大力扶持的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在實(shí)行嚴(yán)格依法監(jiān)管之初可能有些不適應(yīng)，但這是大勢(shì)所趨。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象以老人為主，整改關(guān)停的善后處置較難，也讓有些基層民政部門(mén)在處罰時(shí)有所顧慮，不敢放手執(zhí)法。

對(duì)此，福建省民政廳養(yǎng)老服務(wù)處處長(zhǎng)許勝表示：“在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，存在行政處罰程序不夠完善、政策依據(jù)不足、執(zhí)法力量薄弱、扶持與監(jiān)管之間平衡難的問(wèn)題，這些一直制約著行業(yè)監(jiān)管工作的深入開(kāi)展。本次出臺(tái)的《辦法》，明確了懲戒措施、程序等具體內(nèi)容，有助于民政部門(mén)運(yùn)用社會(huì)監(jiān)督力量，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同，加大執(zhí)法力度。《規(guī)范》完善了養(yǎng)老服務(wù)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系，有利于機(jī)構(gòu)、行業(yè)管理部門(mén)遵循操作。作為行業(yè)管理部門(mén)，今后要適應(yīng)養(yǎng)老監(jiān)管工作的新常態(tài)。”

“一處失信、處處受限”，誠(chéng)信、信用體系的建立，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)良性運(yùn)行的必然。加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)主體的信用監(jiān)管，對(duì)提升監(jiān)管效能具有重要意義。在賈云竹看來(lái)，下一步要切實(shí)將《辦法》落到實(shí)處，“還應(yīng)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、輿情監(jiān)測(cè)等相關(guān)技術(shù)方法，使聯(lián)合懲戒的工作更具主動(dòng)性、科學(xué)性、客觀性，避免操作和執(zhí)行太過(guò)主觀和隨意。”

說(shuō)到《規(guī)范》的落實(shí)，賈云竹表示：“這也是個(gè)不小的挑戰(zhàn)。需要一點(diǎn)一點(diǎn)地去做，落在行動(dòng)上，而非搞文字制度落實(shí)。”從全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展上來(lái)看，機(jī)構(gòu)發(fā)展和監(jiān)管水平還很不平衡。對(duì)此熊承剛表示：“《規(guī)范》發(fā)布初期，需要有一個(gè)過(guò)渡期，要兼顧到各地的實(shí)際情況。不能標(biāo)準(zhǔn)來(lái)了，行業(yè)死了。這是我們?cè)谥贫ㄒ?guī)定規(guī)范時(shí)應(yīng)該始終把握的要點(diǎn)。”