國家養(yǎng)老金體系及其體制機制建設研究

文章來源：養(yǎng)老信息網(wǎng) 作者：楊燕綏妥宏武杜天天發(fā)布日期：2018-08-28 16:33:31

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國家養(yǎng)老金體系及其體制機制建設研究

楊燕綏1，妥宏武2，杜天天 3

(1.清華大學公共管理學院/醫(yī)院管理研究院，北京100084;2.清華大學公共管理學院，北京 100084;3.清華大學醫(yī)院管理研究院，廣東深圳 518055)

摘要：進入老齡社會之后，oecd 國家政府養(yǎng)老金替代率開始降低、高齡老人附加養(yǎng)老金需求加大一個“夯實政府養(yǎng)老金、穩(wěn)定雇主養(yǎng)老金、發(fā)展個人養(yǎng)老金”的國家養(yǎng)老金體系的發(fā)展戰(zhàn)略正在形成，以平衡各類單一養(yǎng)老金計劃的風險和適度保持養(yǎng)老金的充足性，這是培育老齡人口消費能力的積極老齡化舉措之一。對典型國家養(yǎng)老金體制機制改革的回顧研究發(fā)現(xiàn)，不同福利模式下的國家養(yǎng)老金在建立之初有差異，且發(fā)展路徑不同，但在體制機制方面的發(fā)展趨勢卻日趨一致。oecd國家在進入老齡社會之初(20世紀50年代)，快速發(fā)展政府養(yǎng)老金，并啟動雇主養(yǎng)老金;在進入深度老齡社會之時，重點促進雇主養(yǎng)老金的發(fā)展，并啟動個人養(yǎng)老金;在進入超級老齡社會之時，個人養(yǎng)老金快速發(fā)展。中國應當按照老齡社會發(fā)展的時間表，從中央統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金、促進雇主養(yǎng)老金、發(fā)展個人養(yǎng)老金三個方面建設國家養(yǎng)老金體系,創(chuàng)新管理體制和運行機制。

關(guān)鍵詞：國家養(yǎng)老金;合格計劃;體制機制;充足性

中圖分類號：c913.7 文獻標識碼：a

文章編號:1671 4970(2018)04 0030 08

基金項目：國家社會科學基金重大項目(17zda121);教育部人文社會科學重點項目(16jjd840010);清華大學自主科研計劃(2016thzwyx13)

作者簡介：楊燕綏(1953-)，女，清華大學公共管理學院教授、清華大學醫(yī)院管理研究院教授、博士生導師，從事社會保障研究。

一、引言

養(yǎng)老金是退休后日常開支的現(xiàn)金流。高齡老人可能增加日間照料費用,即附加養(yǎng)老金。國家養(yǎng)老金體系的體制是指養(yǎng)老金計劃發(fā)起人的財產(chǎn)屬性，主要包括政府養(yǎng)老金、雇主養(yǎng)老金、個人養(yǎng)老金3個部分。政府養(yǎng)老金指強制的公共養(yǎng)老金;雇主養(yǎng)老金指進入合格計劃的企業(yè)年金或職業(yè)年金;個人養(yǎng)老金是指法定的積累型個人賬戶養(yǎng)老金和進入合格計劃的私人養(yǎng)老金計劃。機制是指養(yǎng)老金體的管理運行的模式與安排，包括政府管理和市場運行。隨著人口老齡化的逐步加深,政府養(yǎng)老金的贍養(yǎng)負擔逐步加重，養(yǎng)老金替代率逐漸降低,為了提高養(yǎng)老金的充足性,各國開始將雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金納入合格計劃，施以稅收優(yōu)惠(即胡蘿卜)和監(jiān)督監(jiān)管(即大棒)。

在人口老齡化發(fā)展的三個階段上,各國養(yǎng)老金改革的策略基本相同(見表1)，呈現(xiàn)出此消彼長、互為補充的發(fā)展態(tài)勢和運行機制。中國在2000年進入了老齡社會,即將在2020年進入深度老齡社會，在2030年進入超級老齡社會。1997~2018年間，中國建立了基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老金和個人補充養(yǎng)老金，可謂與時俱進、應有盡有，但仍存在結(jié)構(gòu)缺陷、體制機制問題，國民養(yǎng)老金充足性不足的問題?？偨Y(jié)全球養(yǎng)老金改革的體制機制問題，對中國的國家養(yǎng)老金體系的發(fā)展進行規(guī)劃和設計,有利于提高養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性,提高國民養(yǎng)老金的充足性和老齡人口的購買力。

二、國家養(yǎng)老金體系的內(nèi)容與目標

1.國家養(yǎng)老金體系的構(gòu)成

養(yǎng)老金制度是工業(yè)革命的產(chǎn)物。1884年，恩格斯在《法德的農(nóng)民問題》中最早提出了無地工人的最低工資、養(yǎng)老金、傷殘撫恤等[1]。同年，養(yǎng)老金在法國進入社會黨人的《土地綱領(lǐng)》。首先滿足這種需求的是自發(fā)的雇主養(yǎng)老金計劃，后來出現(xiàn)強制的政府養(yǎng)老金計劃，以及合格計劃下的雇主養(yǎng)老金計劃和個人養(yǎng)老金計劃，由此形成了完整的國家養(yǎng)老金體系。

(1)雇主養(yǎng)老金的產(chǎn)生及典型案例

雇主養(yǎng)老金也稱職業(yè)年金、企業(yè)年金、dc養(yǎng)老金(db發(fā)生在早期，大部分退出了)，其責任主體是雇主，即用人單位。雇主養(yǎng)老金計劃首先源自率先發(fā)展市場經(jīng)濟的美國。1875年，美國快遞公司建立了美國歷史上第一個“雇主供款、待遇確定、以支定收、集體賬戶、雇主受托、現(xiàn)收現(xiàn)付”的db(收益確定)型雇主養(yǎng)老金計劃，成為企業(yè)吸引優(yōu)秀人才的重要措施之一[2]。雇主養(yǎng)老金經(jīng)歷了從雇主自發(fā)計劃到與政府合作的合格計劃的發(fā)展過程成為了國家養(yǎng)老金體系的重要組成部分。有法可依、政府與雇主共同分擔風險、保障雇員利益是合格計劃的核心要素。1921年《美國國內(nèi)稅法》規(guī)定國家稅務局對雇主養(yǎng)老金計劃負有主要監(jiān)管責任，1942年該法修正案對計劃參加人提出準入條件和信息披露要求。1963年，美國大型汽車公司的破產(chǎn)促成了1974年《雇員退休收入保障法》的制定，該法要求受托人必須按照審慎模式監(jiān)管企業(yè)年金。另外，國家成立了養(yǎng)老金待遇的國家擔保公司。1980年，《美國國內(nèi)稅法》修正案的第401條完善了雇主養(yǎng)老金計劃的延遲納稅政策。此后，伴隨人口老齡化和企業(yè)緊縮成本的發(fā)展趨勢，雇主養(yǎng)老金計劃的體制機制發(fā)生了變化，“雙方供款、繳費確定、以收定支、個人賬戶、法人受托”的dc(繳費確定)模式逐漸成為主流。該模式將部分雇主責任和風險向參加計劃的雇員和法人受托人轉(zhuǎn)移，由此推動了養(yǎng)老金教育和機構(gòu)投資者的發(fā)展。此時，國家以雇主養(yǎng)老金生產(chǎn)的支持者和監(jiān)督者的角色出現(xiàn)。

(2)政府養(yǎng)老金的產(chǎn)生及典型案例

政府養(yǎng)老金也稱法定養(yǎng)老金、基本/基礎養(yǎng)老金等，包括國民養(yǎng)老金和社會養(yǎng)老保險，屬于免稅型公共品。政府養(yǎng)老金責任主體是政府。 1889年，德國議會以微弱多數(shù)票通過了《老年和殘疾社會保險法案》(于1891年1月1日生效)，向雇主雇員征收社會保險費，各自負擔50%，向退休雇員支付待遇確定型養(yǎng)老年金。此后，國家對沒有老殘保險的老年人提供養(yǎng)老補貼?？梢姡追Q的俾斯麥模式是保守型和社會民主融合的福利體制，也有自由主義、工薪型福利的影子，自開始的融合度就比較高，由此決定德國政府養(yǎng)老金在此后120多年里的適應性和穩(wěn)定性。1908年，英國議會通過了《養(yǎng)老金法案》，國家預算、政府運營，向提出申請且經(jīng)過經(jīng)濟狀況調(diào)查符合條件的居民支付固定養(yǎng)老金，養(yǎng)老金與繳納稅費不關(guān)聯(lián)。這屬于稅收和政府補缺型福利體制。1935年，美國議會通過了《老遺殘持續(xù)收入保障法》，費用來自工薪稅，雇主和雇員各負擔50%，聯(lián)邦政府統(tǒng)籌，委托非營利型信托基金運營，養(yǎng)老金待遇與繳費關(guān)聯(lián)，1964年增加了老遺殘和學生、公務員的醫(yī)療保險，這是全球社會保障法律制度的開端。這是美國社會經(jīng)歷了1929年大規(guī)模、長時期的經(jīng)濟危機之后，在政府、市場和社會之間的妥協(xié)之物，將政府、雇主雇員和市場責任融為一體，似乎屬于工薪基礎、政府補缺的福利體制，也含有自由主義和社會民主福利體制的某些特征，這種融合度使它成為穩(wěn)定聯(lián)邦與各州體制關(guān)系、促進社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展的基石，在此后80多年的發(fā)展中保持了相對的適應性和穩(wěn)定性。

(3)個人養(yǎng)老金及典型案例

個人養(yǎng)老金也稱私人養(yǎng)老金，dc養(yǎng)老金，包括自發(fā)計劃與合格計劃，前者指自發(fā)的個人養(yǎng)老金計劃或儲蓄，后者屬于減免或延稅型準公共品，包括法定個人養(yǎng)老金和進入合格計劃的自愿個人養(yǎng)老金。

法定個人養(yǎng)老金指強制性的個人養(yǎng)老金計劃，典型代表是新加坡的公積金制度和智利的個人賬戶養(yǎng)老金。1953年，新加坡頒布《公積金法》(1955年開始執(zhí)行)，強制雇主雇員參加公積金計劃，為個人設立賬戶，政府負責運營，屬于以個人就業(yè)為前提的法定個人養(yǎng)老金計劃。此外，新加坡還有貧困老人補貼和以房(政府組屋)養(yǎng)老計劃。這屬于自由主義為主、保守統(tǒng)合為輔的福利體制，被稱為基金式社會主義。智利個人養(yǎng)老金和澳大利亞超級職業(yè)年金，也屬于法定個人養(yǎng)老金類型。

自愿個人養(yǎng)老金指享受政府稅收優(yōu)惠的個人養(yǎng)老金計劃。1974年，美國《雇員退休收入保障法》規(guī)范了雇員養(yǎng)老金賬戶(ira)和轉(zhuǎn)賬規(guī)則，1980年修訂的《國內(nèi)稅法》和第401條k條款規(guī)范了利潤型和成本型延期征稅的規(guī)則，完善了合格計劃的規(guī)制。截止2016年底，美國個人養(yǎng)老金規(guī)模已達到7.9萬億美元，占美國養(yǎng)老金資產(chǎn)的31.2%。此后，英國、德國和歐盟國家也出臺了一系列鼓勵個人儲蓄養(yǎng)老金的合格計劃規(guī)制。

從養(yǎng)老金體系的結(jié)構(gòu)看，有些國家以國家統(tǒng)籌為主、有些國家以勞資合作為主、有些國家以個人積累為主，雖然發(fā)展路徑不同，但其發(fā)展趨勢出現(xiàn)趨同化，即打造政府、雇主、個人三支柱的國家養(yǎng)老金體系及其體制機制，以積極應對人口老齡化和保持經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展。

2.國家養(yǎng)老金體系的目標

國家養(yǎng)老金體系由政府養(yǎng)老金、雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金構(gòu)成(見圖1)。通常，政府養(yǎng)老金的角色決定雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金的地位。政府養(yǎng)老金有兩個角色，a是基于社會保險模式的保基本養(yǎng)老金，養(yǎng)老金替代率在工資的40%以上;b是基于稅收預算的家計調(diào)查與貧困救助，養(yǎng)老補貼水平在工資的30%以下。在a模式下，雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金屬于補充養(yǎng)老金;在b模式下，后兩者可能成為基本養(yǎng)老金。

在政府養(yǎng)老金替代率維持在退休前工資的30%-40%左右，合格計劃的雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金的替代率如何至關(guān)重要。最終，擁有政府養(yǎng)老金，老年生活是溫飽的;再加雇主養(yǎng)老金，老年生活是安全的;再加個人養(yǎng)老金，老年生活是優(yōu)越的。為此，養(yǎng)老金綜合替代率得到重視，成為評價國家養(yǎng)老金體系和運行績效的重要指標。

圖1國家養(yǎng)老金體系的目標

養(yǎng)老金替代率由工資水平、繳費年限、退休年齡等參數(shù)構(gòu)成，是與退休當年養(yǎng)老金或者當年社會平均工資進行比較的結(jié)果。1952年國際勞工組織通過的《社會保障(最低標準)公約》提出，最低養(yǎng)老金替代率應當達到退休前工資的45%[3]。世界銀行的研究結(jié)果顯示，養(yǎng)老金替代率達到個人退休前工資70%-80%時為充足，則退休后生活質(zhì)量不會下降。養(yǎng)老金充足性可影響個人健康狀況，并顯著提高預期壽命[4];無獨立收入的老年人的健康預期壽命低于有獨立收入老年人的健康預期壽命[5]。充足的養(yǎng)老金培育了老年人的消費能力，由此形成拉動經(jīng)濟發(fā)展的老齡人口紅利(也稱第二人口紅利)，有研究表明第二次人口紅利出現(xiàn)以后，長期內(nèi)有效消費者人均消費的增長會促進消費水平的提升，最終促進社會經(jīng)濟發(fā)展[6]。

三、國家養(yǎng)老金體系的建立及其發(fā)展

1.不同福利模式下的養(yǎng)老金體系及其發(fā)展

養(yǎng)老金制度作為社會保障制度的重要組成部分，其產(chǎn)生與發(fā)展都受到福利制度模式的影響。

(1)福利制度模式概述

關(guān)于福利制度模式，最著名的是艾斯平·安德森的福利資本主義的三種體制：保守型、自由型、社會民主型。保守型福利國家主要是傾向法團主義的德國、法國、奧地利、意大利等國家。這些國家的法團主義產(chǎn)生了一系列的國家組織來取代市場成為福利的提供者，福利的給付通常是基于工作表現(xiàn)，根據(jù)精算平衡的原理來確定待遇水平。自由主義的福利國家以提供在資產(chǎn)調(diào)查基礎上的社會救助或有限的社會保險規(guī)劃為主，包括美國、加拿大、澳大利亞等國家。自由主義福利模式在福利的提供上鼓勵市場機制，避免人們選擇福利來替代工作，同時給與個人在福利項目上的最大的選擇權(quán)。社會民主型福利國家將普遍主義的原則和去商品化的原則擴展到中產(chǎn)階級，將所有的社會階層都納入到一個普遍的保險體系中，但給付則是基于投保繳費進行累進主要包括瑞典、挪威、芬蘭等國家[7]。伊夫林·休伯和約翰·d.斯蒂芬斯在安德森的基礎上，把福利制度分為四種模式：基督教民主福利模式、自由化福利模式、社會民主福利模式、“掙工資”型福利模式。其中，基督教民主福利模式代表了保守型的福利國家，社會民主福利模式依然代表了斯堪的納維亞國家，“掙工資”型福利模式是從自由化福利國家中分離出來的國家，主要以澳大利亞、新西蘭為代表。澳大利亞和新西蘭的勞工運動依賴于“其他辦法提供的社會保護”(主要指工資)，也就是通過高度管制的勞動力市場。“掙工資型”福利國家通過工資和勞動力市場的管制來提供社會保護，國家僅僅提供普遍的、均等費率的救助類的福利[8]。

(2)不同福利模式的養(yǎng)老金體系及其發(fā)展

保守型模式國家雖然也建立了自愿性的企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金計劃，但養(yǎng)老金制度中占主導地位的依然是強制性的繳費型國家養(yǎng)老金計劃。保守型模式國家的政府養(yǎng)老金計劃實行現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保險模式，領(lǐng)取資格取決于是否參加繳費，給付水平與工作期間的收入相關(guān)。以德國為例，其定養(yǎng)老金制度最初實行完全積累制，資金來源于國家、雇主和雇員，國家對于每個參保人給與90馬克的補助，其余資金由雇主和雇員平均承擔[9]。1957年之后，德國法定養(yǎng)老金實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金主要來自雇主和雇員的繳費。法定養(yǎng)老金至今仍然是德國養(yǎng)老金制度的主體部分，作為第二支柱的企業(yè)補充養(yǎng)老保險和第三支柱的個人養(yǎng)老保險只承擔了補充保障的功能。

自由主義福利模式國家通常是由政府提供維持基本生活水平的養(yǎng)老金，由雇主和雇員通過繳費建立的職業(yè)養(yǎng)老金在養(yǎng)老金體系中承擔著重要作用。政府的養(yǎng)老金計劃資金來源于稅收或統(tǒng)一費率的企業(yè)和個人繳費，所有符合條件的勞動者均可以參加國家養(yǎng)老金計劃，退休給付以資產(chǎn)調(diào)查式的救助或有限的社會保險計劃為主。以美國為例，政府為符合條件的老年人、傷殘人員、受傷幸存勞動者及其家屬提供養(yǎng)老保障，即聯(lián)邦老遺殘持續(xù)收入保障(oasdi)。oasdi是強制性的社會保險，資金來源于就業(yè)人員繳納的社會保障稅(工薪稅)，覆蓋所有的雇員、雇主和自雇者，退休給付根據(jù)受益人過去的收入水平、退休年齡及通貨膨脹情況綜合確定。在聯(lián)邦老遺殘持續(xù)收入保障(oasdi)之外，美國在在1974年通過《雇員退休收入保障法案》和《稅收法》建立了401(k)計劃為主體的職業(yè)年金計劃和個人退休賬戶(ira),通過提供稅收優(yōu)惠來促進雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金的規(guī)范發(fā)展，將其納入國家養(yǎng)老金體系。

社會民主主義國家的養(yǎng)老金制度通常由政府提供覆蓋所有居民的基本養(yǎng)老金，所有達到退休年齡的居民(包括未參加工作的婦女)都能領(lǐng)到相同水平的基本養(yǎng)老金，與以前的工作收入無關(guān)。如挪威在1957年建立了覆蓋全民的基本養(yǎng)老保險制度，所有符合居住年限的參保者都能領(lǐng)到基本養(yǎng)老金，待遇取決于參加基本養(yǎng)老保險的時間長短，與退休前收入和交稅無關(guān)。芬蘭在1957年出臺了《新國家養(yǎng)老金法》，將繳費型養(yǎng)老金改為非繳費型，建立了新國家養(yǎng)老金制度。芬蘭的新國家養(yǎng)老金覆蓋所有居民，所有年滿65歲的芬蘭居民均可領(lǐng)取養(yǎng)老金，所需資金來源于國家財政，個人無須繳納養(yǎng)老保險。社會民主主義國家在后來的改革中引入了與收入關(guān)聯(lián)的補充養(yǎng)老金以及職業(yè)年金，但政府養(yǎng)老金仍然是養(yǎng)老金制度的主體。

工資型福利模式的國家的養(yǎng)老金制度是由政府建立非繳費、普惠性、政府補貼的養(yǎng)老金計劃，所有達到居住條件的退休老人均可以領(lǐng)取固定金額的養(yǎng)老金，在發(fā)展過程中逐步建立了雇主養(yǎng)老金計劃。1977年，新西蘭政府建立了基礎國家年金，其資金來源于政府稅收，個人無須繳納費用，領(lǐng)取時不需要經(jīng)過資產(chǎn)調(diào)查，所有符合領(lǐng)取資格(居住年限)的滿65歲的老人均可領(lǐng)取固定費率的年金[10]。1908年，澳大利亞聯(lián)邦政府出臺了《殘障與養(yǎng)老金法案》，開始推行聯(lián)邦養(yǎng)老金計劃。澳大利亞聯(lián)邦養(yǎng)老金計劃屬于非繳費、補缺型社會保障，所有達到居住條件的退休老人均可以領(lǐng)取固定金額的養(yǎng)老金。20世紀80年代，澳大利亞政府與工會達成協(xié)議，雇主按6%的比例提高雇員工資，其中3%存入行業(yè)基金的個人賬戶，這就是澳大利亞生產(chǎn)獎勵性超級年金[11]。

生產(chǎn)型福利國家的養(yǎng)老金制度在建立之初一般都是以雇主和雇員建立的年金為主，缺乏覆蓋全民的養(yǎng)老保障制度，逐步實現(xiàn)了統(tǒng)一的政府養(yǎng)老金。如日本20世紀40年代以后分布建立了覆蓋公職人員、私營企業(yè)受雇者的“共濟組合年金”和“厚生年金”，直到1986年才建立了統(tǒng)一的國民養(yǎng)老金保險。生產(chǎn)型福利國家的雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金發(fā)展較為緩慢。

從國家養(yǎng)老金體系發(fā)展的過程看，保守型福利國家的發(fā)展路徑是從單一的強制繳費型國家養(yǎng)老金計劃擴展到法定養(yǎng)老金、企業(yè)補充養(yǎng)老金、個人養(yǎng)老金的三支柱模式，并逐步提高企業(yè)補充養(yǎng)老金與個人養(yǎng)老金在國家養(yǎng)老金體系中的比重。自由主義福利國家的發(fā)展路徑是在政府養(yǎng)老金計劃之外，通過稅收優(yōu)惠將雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金納入規(guī)范發(fā)展。社會民主主義福利國家的發(fā)展路徑是從在普遍性養(yǎng)老金計劃的基礎上增加了與收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金，并逐步建立了企業(yè)年金計劃和個人養(yǎng)老金計劃。工資型福利模式的發(fā)展路徑是在維持普遍性政府資助的養(yǎng)老金計劃的基礎上，通過提供稅收優(yōu)惠推動職業(yè)年金和個人退休儲蓄的發(fā)展。生產(chǎn)型福利模式的發(fā)展路徑從雇主及雇員自發(fā)建立養(yǎng)老金計劃逐步發(fā)展為覆蓋全民的政府養(yǎng)老金，進入合格計劃的雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金發(fā)展較為緩慢。

四、國家養(yǎng)老金體系的體制機制建設

1.國家養(yǎng)老金體系的體制機制

體制涉及產(chǎn)權(quán)屬性及資源配置，機制涉及管理模式和工作安排。在《辭?！分校?ldquo;體制”是指國家機關(guān)、企事業(yè)單位在機制設置、領(lǐng)導隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱;“機制”借指事物的內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)組成部分的相互關(guān)系以及各種變化的相互聯(lián)系[12]。養(yǎng)老金體制即指養(yǎng)老金資產(chǎn)所有制和養(yǎng)老金支付者，主要包括政府、雇主和個人三種所有制和養(yǎng)老金的三個來源。養(yǎng)老金機制即指養(yǎng)老金管理運營模式，主要包括政府經(jīng)辦機構(gòu)、法人受托人和個人理財?shù)取?/p>

在實踐中，福利模式沿著一個“市場，政府，政府與市場和社會融合”的軌跡發(fā)展，一些由政府代表的社會利益訴求，通過胡蘿卜和大棒的手段被引入合格計劃。似乎美國是自由福利模式的代表、德國是保守福利模式的代表，英國是從保守體制轉(zhuǎn)向自由體制的代表，其實不盡然，福利既是資本和勞工的妥協(xié)之物，就皆有某種融合特征，這種融合即不是中間道路，也不是混合道路，而是一種政府、市場與社會的合作體制。融合的方式和程度決定各國后期養(yǎng)老金制度改革的路徑和社會成本。

國家養(yǎng)老金體制即“一個法定計劃與兩個合格計劃”(見圖2)。一個法定計劃即指政府養(yǎng)老金a和b。在體制上，a屬于公共品或者準公共品，具有“全覆蓋、?；?rdquo;功能;b屬于公共品，具有“家計調(diào)查、貧困救助”的功能。兩個合格計劃即指依法授權(quán)雇主和個人發(fā)起的養(yǎng)老金計劃，被納入國家養(yǎng)老金體系，享有稅收減免的激勵政策，必須接受政府的監(jiān)管，以確保實現(xiàn)“廣覆蓋、增加養(yǎng)老金”準公共品的價值。養(yǎng)老金合格計劃的體制機制具有“胡蘿卜加大棒”的特征，融合了政府基于財政支付養(yǎng)老金的去商品化功能和監(jiān)督市場生產(chǎn)養(yǎng)老金的準商品化功能。

圖2國家養(yǎng)老金體系的體制機制架構(gòu)

合格計劃的胡蘿卜即指減免延期征繳的稅式改革。因此，在國民的養(yǎng)老金積累中包括政府讓利、雇主配款和個人儲蓄。1981年，美國《國內(nèi)稅法》第401條(k)款規(guī)定，雇主可以選擇使用利潤或者進入成本的方式為雇員建立個人賬戶儲蓄賬戶，前者的稅優(yōu)額度大于后者，雇員可以在1.5萬美元和個人工資的10%之間進行選擇，賬戶資金可以轉(zhuǎn)入其他個人養(yǎng)老金計劃(ira)。60歲以后領(lǐng)取年金不扣稅，一次提款納稅率為25%;遇到災難性可以限額提前支取，否則要扣除10%懲罰稅和前期減免稅額。截止2016年底，美國第三支柱個人養(yǎng)老金規(guī)模已經(jīng)達到了7.9萬億美元，占養(yǎng)老金資產(chǎn)31.2%。截止2017年中，4390萬的家庭擁有至少一種類型的ira。延期征收的養(yǎng)老金納稅約占社會保障工薪誰的2%。從2012年10月起，英國所有年收入在7475英鎊以上、年齡在22歲到法定退休年齡之間、沒有參加任何職業(yè)養(yǎng)老金計劃的雇員都將“自動加入”職業(yè)養(yǎng)老金計劃，雇主按照雇員工資的3%供款，雇員本人繳納4%，政府以稅收減讓形式計入1%，合計8%的繳費計入雇員的個人賬戶。英國就業(yè)和養(yǎng)老金部部長韋伯在當時的講話中說：“英國大約有1100萬人沒有為未來退休做好足夠的儲蓄，為避免將來的養(yǎng)老金危機，需要進行國家養(yǎng)老金改革。實行自動參保的職業(yè)養(yǎng)老金計劃將會扭轉(zhuǎn)這一趨勢，數(shù)百萬人將得到養(yǎng)老金，并因此使他們的個人養(yǎng)老金收入翻倍。”2013年，英國《養(yǎng)老金改革法案》將國家基本養(yǎng)老金與繳費關(guān)聯(lián)養(yǎng)老保險合并成定額支付的基礎養(yǎng)老金，從2017年4月實施，由此減輕了政府支付養(yǎng)老金的壓力。

合格計劃的大棒即指政府主導和市場運營的養(yǎng)老金監(jiān)管機制。一是設立權(quán)威機構(gòu)，由分散走向集中。1964年美國強化了勞動部和社會保障總署，2001年，英國將社會保障部改組為“工作與年金部”[13]，2005年德國成立聯(lián)邦養(yǎng)老保險機構(gòu)。二是建立監(jiān)管機制。1974年《雇員退休收入保障法》對雇主養(yǎng)老金計劃市場運營機制下的受托人、賬戶管理者、資產(chǎn)托管者和投資運行者準入或者注冊標準、職責和信息披露等進行了界定。截止2016年底，美國雇主養(yǎng)老金資產(chǎn)總額達到了17.5萬億美元，個人退休賬戶(ira)的資產(chǎn)總額達到7.9 萬億美元;61%的美國家庭(7700 萬)持有雇主發(fā)起式養(yǎng)老金計劃和/或個人退休金賬戶①。1997年，加拿大聯(lián)邦財政部與各省進行談判，對cpp(加拿大養(yǎng)老金計劃)養(yǎng)老金的投資管理體系的改革方案達成了一致，1998年建立了加拿大養(yǎng)老基金投資公司，并建立了養(yǎng)老基金理事會。養(yǎng)老基金投資公司經(jīng)過理事會的充分授權(quán)，獨立運作公共賬戶積累資金在全球范圍內(nèi)進行投資，實現(xiàn)基金投資收益的最大化。經(jīng)過長期的發(fā)展，加拿大養(yǎng)老基金(cpp)成為世界十大養(yǎng)老基金之一，管理的資產(chǎn)規(guī)模在2015年達到了3000億加元(約合15603億人民幣)，管理該基金的加拿大養(yǎng)老基金投資公司在過去十年間(2006~2015年)做出了平均年化收益率達7.3%的成績②。

2.國家養(yǎng)老金體系的發(fā)展規(guī)律

(1)法定政府養(yǎng)老金的發(fā)展規(guī)律

法定政府養(yǎng)老金的主要特征和體制機制如下：一是基于代際贍養(yǎng)原則實施現(xiàn)收現(xiàn)付的制度安排;二是通過待遇確定(db)的制度安排實施基本保障功能;人口結(jié)構(gòu)、人均收入、國民平均壽命、勞動人口與老年人口贍養(yǎng)比是影響政府養(yǎng)老金發(fā)展的主要因素。

法定政府養(yǎng)老金的發(fā)展經(jīng)歷了如下三個階段(見表2)：一是制度創(chuàng)建與發(fā)展階段。在進入老齡社會時期(1930年-1970年)，在15-64歲勞動人口與65歲以上老年人口贍養(yǎng)比大于10：1、就業(yè)參與率>70%、養(yǎng)老金替代率45%-55%，養(yǎng)老金費率低于工資的10%。在此期間，政府養(yǎng)老金進入黃金發(fā)展時期，oecd國家政府紛紛建立和完善基本養(yǎng)老金制度，力爭實現(xiàn)全覆蓋、?；镜哪繕?，政府養(yǎng)老金替代率達到退休前工資的70%左右。二是參數(shù)調(diào)整階段。在深度老齡社會時期(1970年~2010年)，在15-64歲勞動人口與65歲以上老年人口贍養(yǎng)比5：1、就業(yè)參與率>70%、養(yǎng)老金替代率50%的條件下，養(yǎng)老金費率接近工資的20%，政府養(yǎng)老金在穩(wěn)定發(fā)展時期之后開始進行調(diào)整，基本養(yǎng)老金替代率降為40%左右。在新自由主義理論的推動下，各國政府采取了延長退休年齡、增加繳費年限、增強繳費與收益之間的聯(lián)系等方式來對政府養(yǎng)老金進行改革。三是系統(tǒng)性改革階段。進入超級老齡社會后(2010年以后)，在15-64歲勞動人口與65歲以上老年人口贍養(yǎng)比3：1、就業(yè)參與率>70%、養(yǎng)老金替代率50%的條件下，養(yǎng)老金費率可能高于工資的20%，政府養(yǎng)老金替代率開始下降，需要進行系統(tǒng)性改革以增加融資渠道。澳大利亞在2006年建立了未來基金，作為主權(quán)養(yǎng)老儲蓄基金，融資渠道主要來自于轉(zhuǎn)移支付，用于應對未來養(yǎng)老金保障支付壓力。

(2)合格計劃養(yǎng)老金的發(fā)展規(guī)律

首先，雇主養(yǎng)老金在發(fā)展過程中由自發(fā)的計劃逐步發(fā)展為第一個合格計劃。雇主養(yǎng)老金是工業(yè)經(jīng)濟與企業(yè)人才競爭的產(chǎn)物，以適當?shù)钠髽I(yè)成本換取員工的安全感和忠誠度。雇主養(yǎng)老金的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段。一是早于政府養(yǎng)老金的雛形階段。如中國“日升昌”票號給告老還鄉(xiāng)的賬房先生的生存分紅計劃、美國海軍登陸后給退伍軍官的養(yǎng)老金等，以db計劃為主。二是伴隨政府養(yǎng)老金的補充階段。這個階段的雇主養(yǎng)老金以企業(yè)自發(fā)計劃為主，缺乏規(guī)范性。如美國快遞公司在1875年建立了第一個正式的雇主養(yǎng)老金計劃，開始通過資助雇員養(yǎng)老金計劃來滿足雇員退休之后的收入保障。三是在政府養(yǎng)老金下降時期的合作計劃階段。作為合格計劃的雇主養(yǎng)老金在遵守政府稅法或養(yǎng)老金監(jiān)管法律的基礎上享受稅收優(yōu)惠，以dc計劃為主，其目的是在養(yǎng)老金供給領(lǐng)域發(fā)揮市場機制，彌補政府養(yǎng)老金的不足。四是在后工業(yè)經(jīng)濟時代的保守發(fā)展階段。由于人工成本增加和企業(yè)競爭壓力加大，企業(yè)用于支付雇主養(yǎng)老金的財力越來越有限，甚至有些近百年的大型企業(yè)因db型養(yǎng)老金負債而倒閉。[14]2011年，美國私營部門員工中只有14%員工享有待遇確定型的養(yǎng)老金計劃，不到1979年的38%的一半。《衛(wèi)報》(英國)2013年2月22日發(fā)表《養(yǎng)老金計劃的成員數(shù)量創(chuàng)15年的新低》聲稱：“2013年，雇主養(yǎng)老金計劃的成員數(shù)量連續(xù)11年下降，待遇確定型雇主養(yǎng)老金計劃持續(xù)消失，2012年在私營部門這個數(shù)字只有26%”。

其次，個人養(yǎng)老金在發(fā)展過程中由自發(fā)計劃發(fā)展為進入養(yǎng)老金體系的第二個合格計劃。個人養(yǎng)老金是社會風險、金融服務和中產(chǎn)階級的產(chǎn)物，面對健康長壽的消費需求以及發(fā)達的個人金融服務市場，個人與家庭開始有意識也有能力為養(yǎng)老制定理財計劃，包括養(yǎng)老金計劃、養(yǎng)老房產(chǎn)計劃、老年旅游計劃、老年學習計劃、老年護理計劃等。個人養(yǎng)老金計劃包括自發(fā)計劃與強制計劃，均屬于dc計劃。一是自由發(fā)展階段，主要是富有人群的剩余資金和銀行儲蓄用于養(yǎng)老。二是鼓勵發(fā)展階段，有些國家開始對養(yǎng)老儲蓄實行稅收減免和延期征稅，部分中產(chǎn)階級開始進行養(yǎng)老儲蓄，如美國1974年通過《雇員退休收入保障法案》對個人退休賬戶(ira)提供稅收支持。三是合格計劃發(fā)展階段。可以說，個人養(yǎng)老金的發(fā)展標志著傳統(tǒng)財富管理模式的變革，也推動著新的財富管理模式的產(chǎn)生，如一卡通的養(yǎng)老金賬戶、養(yǎng)老金融產(chǎn)品供給市場、個人養(yǎng)老金受托人制度，以及相關(guān)國民教育、監(jiān)督規(guī)則、信息披露和法律制度等一系列新生事物。

oecd國家養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗證明(見表1)，在進入老齡社會之初(20世紀50年代)，政府養(yǎng)老金快速發(fā)展，實現(xiàn)全覆蓋、?；?，替代率達到工資的50%以上，同時啟動雇主養(yǎng)老金合格計劃;在進入深度老齡社會之時，政府養(yǎng)老金不再增長，替代率小于工資的50%，雇主養(yǎng)老金快速發(fā)展，啟動個人養(yǎng)老金，完成國家養(yǎng)老金體系架構(gòu);在進入超級老齡社會之前，政府養(yǎng)老金替代率下降到40%左右，雇主養(yǎng)老金開始停滯發(fā)展，個人養(yǎng)老金快速發(fā)展。總之，三者此消彼長，正在形成均衡發(fā)展的運行機制，以確保國民養(yǎng)老金的充足性。

表1 主要oecd國家的經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)和國家養(yǎng)老金體系的運行機制

資料來源：作者根據(jù)oecd.stat整理

五、中國養(yǎng)老金的現(xiàn)狀與體制機制創(chuàng)新

1.中國養(yǎng)老金的現(xiàn)狀

中國的政府養(yǎng)老金包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。中國在1997年建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險，2014年機關(guān)事業(yè)單位退休金制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌，2015年整合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，2017年養(yǎng)老金第一支柱覆蓋8億人。但是，職工社會養(yǎng)老保險由市縣統(tǒng)籌，正在向省級統(tǒng)籌和中央調(diào)劑與兜底轉(zhuǎn)型。2016年的具體情況如下：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋24780萬職工[2015年底數(shù)據(jù)];繳費基數(shù)僅為在職職工平均工資的60%-70%，企業(yè)費率為20%，職工費率為8%;養(yǎng)老金替代率維持在職工平均工資的40%左右，支付水平為2373元/月;全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險贍養(yǎng)比為2.75：1，比2015年(2.87：1)下降了0.12;養(yǎng)老保險基金收入增長率為7.8%，支出增長率為11.8%;財政補貼職工基本養(yǎng)老保險4630億元，占當年基金收入的16.14%;城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險當期收支余額為2828億元，但扣除財政補貼會產(chǎn)生1820億元的缺口，如果再扣除非正常繳費及利息，則會產(chǎn)生3519億元的資金缺口[15]。

中國的合格計劃養(yǎng)老金指雇主養(yǎng)老金中的企業(yè)年金和職業(yè)年金、個人養(yǎng)老金中的延稅型個人商業(yè)養(yǎng)老保險。2004年1月6日，勞動和社會保障部頒布了《企業(yè)年金試行辦法》，及時啟動了雇主養(yǎng)老金合格計劃，打造中國養(yǎng)老金理事會制度和法人受托人制度，將養(yǎng)老金信托文化植根于中國。2015年3月27日，國務院頒布了《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，進一步發(fā)展了中國的雇主養(yǎng)老金，具有中國特色的職業(yè)年金基金管理的公共委托人得以發(fā)展。有學者曾經(jīng)預測，在未來15年里中國企業(yè)應當覆蓋職工的60%，企業(yè)養(yǎng)老金資產(chǎn)總額超過10萬億元人民幣[16]。但是，2016年人力資源和社會保障部的數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)年金覆蓋率不足全國企業(yè)法人的10%，只有7.63萬戶建立了企業(yè)年金計劃，參加職工2325萬，約為就業(yè)人口的8.2%，且以國有企業(yè)為主;企業(yè)年金基金資產(chǎn)僅為1.1萬億元人民幣。進入互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟以后，企業(yè)發(fā)展低成本、短期化和小型化，中國雖然趕上了雇主養(yǎng)老金這班車，但開不遠就進入了低谷期③。2018年中國啟動了延稅型個人商業(yè)養(yǎng)老保險，年度延期征稅額為12000元。

綜上所述，改革開放40年來，中國養(yǎng)老金改革與時俱進、三支柱應有盡有。但是，由于國企改革不徹底、服務型政府不到位，國家養(yǎng)老金體系尚未健全，存在“政府養(yǎng)老金未夯實(社保一卡通服務平臺缺位導致居民大數(shù)據(jù)缺失)、雇主養(yǎng)老金覆蓋窄(國企俱樂部為主)、個人養(yǎng)老金保險化(信托服務缺失)”的問題，亟待加強立法、促進社會共識和深化改革。

2.完善中國養(yǎng)老金體系亟待體制機制創(chuàng)新

建立國家養(yǎng)老金體系是積極應對老齡化的舉措之一。中國《社會保險法》和黨的十八大、十九大報告均將政府的養(yǎng)老金支付責任定位于中央統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金，同時在大力發(fā)展雇主養(yǎng)老金(企業(yè)年金和職業(yè)年金)和個人養(yǎng)老金中建設政府的稅優(yōu)(財政部給出的胡蘿卜)和監(jiān)管(人社部給出的大棒)責任。

(1)努力夯實政府養(yǎng)老金

通過建立中央統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金制度夯實政府養(yǎng)老金。主要工作如下：(1)加強立法，制定《養(yǎng)老金條例》，一是就基礎養(yǎng)老金的繳費費基費率、繳費年限、領(lǐng)取機制和計發(fā)原則與方法等問題達成社會共識;二是規(guī)范雇主養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金的合格計劃。(2)依法完善籌資機制。強化工資報告與統(tǒng)計公報，按照在職職工平均工資夯實費基，18%費率可以確保目前政策不變的條件下支付水平不下降，繼而降低企業(yè)養(yǎng)老保險費率從目前工資總額的20%到10%、職工繳費4%(另外4%計入企業(yè)年金和職業(yè)年金)，政府繳費4%將視同繳費工齡預算化。(3)基于國民預期壽命和贍養(yǎng)比，運營精算平衡工具，制定領(lǐng)取養(yǎng)老金的法定時點，建立早減晚增的養(yǎng)老金領(lǐng)取機制。(4)依法建立國家社會保障總局和國家社會保險局，對接國家醫(yī)療保障局，打造社會保障一卡通信息系統(tǒng)和公共服務平臺，規(guī)范中央、地方和基層政府的責任，建立信息向上集中、中央頂層設計和服務向下派送的國家基礎養(yǎng)老金管理服務體系，打造養(yǎng)老金公共品的生產(chǎn)線。

(2)大幅增加雇主養(yǎng)老金

中國正在大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟，企業(yè)發(fā)展趨于小型化、低成本，甚至短期化，發(fā)展雇主養(yǎng)老金的空間有限。如果企業(yè)年金廣覆蓋不達標(覆蓋率低于50%)，將在企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位之間產(chǎn)生新的養(yǎng)老金雙軌制。大力促進雇主養(yǎng)老金的發(fā)展需要打出組合拳，包括降低社會養(yǎng)老保險費率、轉(zhuǎn)移部分住房公積金(擁有首住房者)、增加延期征稅額度等措施，支持更多企業(yè)舉辦養(yǎng)老金計劃?？偨Y(jié)前期企業(yè)年金的經(jīng)驗，加強養(yǎng)老金受托人規(guī)制和養(yǎng)老金市場治理機制，確保企業(yè)和職工養(yǎng)老基金安全運營，獲得穩(wěn)健收益，這是建立國家養(yǎng)老金體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(3)積極發(fā)展個人養(yǎng)老金

中國正在進入深度老齡社會，在政府養(yǎng)老金封頂、雇主養(yǎng)老金空間有限的條件下，積極發(fā)展個人養(yǎng)老金具有超常意義。積極舉措包括增加中等收入和納稅人群、開展國民養(yǎng)老金管理知識教育、加大延期征稅額度等胡蘿卜的供給;還有方便個人開戶轉(zhuǎn)賬戶、培育個人養(yǎng)老金管理服務機構(gòu)、培育個人養(yǎng)老金投資市場、建立覆蓋養(yǎng)老金三支柱的養(yǎng)老金信息監(jiān)控平臺的大棒作用?？傊?，政府養(yǎng)老金只有一個管理者，雇主養(yǎng)老金有幾十個受托人，個人養(yǎng)老金將有近10億持有人，這是一個社會進步，也是一場養(yǎng)老金革命。目前，社會上出現(xiàn)用消費積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金的創(chuàng)新行動，應當將其納入人社部養(yǎng)老金監(jiān)管平臺，按照合格計劃的原則發(fā)展，實行低成本的審慎人監(jiān)管制，由具有企業(yè)年金管理資質(zhì)的機構(gòu)備案和負責運營。

綜上所述，政府養(yǎng)老金只有一個管理者,雇主養(yǎng)老金有幾十個受托人,個人養(yǎng)老金將有近10億持有人，養(yǎng)老金體系的體制機制建設是一個社會進步,也是一場養(yǎng)老金革命。

①美國注冊投資公司：《2017年美國基金業(yè)年鑒》。

②新浪財經(jīng)：加拿大養(yǎng)老基金總裁：2030年在華投資將超8000億。

③http://finance.sina.com.cn/roll/2016-09-09/doc-ifxvukuq4014107.shtml

《衛(wèi)報》(英國)：養(yǎng)老金計劃的成員數(shù)量創(chuàng)15年的新低，2013年2月22日。

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