老年人口1719.26萬，占戶籍人口的22.1%；2010—2016年平均每年凈增近70萬老人；空巢老人占老年人口的52%；失能、部分失能和失智老人約占老年人口的10%……這一組數(shù)據(jù)來自早于全國13年進(jìn)入老年社會的江蘇省。

面對持續(xù)大幅增長的養(yǎng)老需求，江蘇的“主攻方向”是“居家養(yǎng)老”，政府的規(guī)劃目標(biāo)是：“十三五”期間社區(qū)居家養(yǎng)老覆蓋率達(dá)到95%以上?！吨袊?jīng)濟(jì)周刊》記者就此前往當(dāng)?shù)剡M(jìn)行調(diào)研。

嵌入社區(qū)政策更精準(zhǔn)

江蘇是全國最早進(jìn)入老齡化的省份。與之相對應(yīng)，該省的養(yǎng)老體制機(jī)制構(gòu)建也先于全國其他地方。江蘇省民政廳社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)處處長蔣同進(jìn)告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，該省制定和發(fā)布了一系列以“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)”的養(yǎng)老政策文件。

“養(yǎng)老體系的建設(shè)過程也是一個(gè)思想認(rèn)識的轉(zhuǎn)變過程——從加速擴(kuò)張機(jī)構(gòu)養(yǎng)老到著力推進(jìn)居家服務(wù)；從財(cái)政資金自建硬件設(shè)施到政策杠桿撬動社會資本……精準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化的思路逐步清晰。”蔣同進(jìn)說，“江蘇‘機(jī)構(gòu)養(yǎng)老’的主要指標(biāo)一直居于全國前列，到2016年底，已有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1300多家，養(yǎng)老床位62萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位超過36張。

但是，受傳統(tǒng)文化和經(jīng)濟(jì)條件影響，“年紀(jì)大了進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”并不是中國養(yǎng)老市場的真實(shí)需求，不脫離社會、不疏遠(yuǎn)親情的居家養(yǎng)老則是一種更為精準(zhǔn)的政策導(dǎo)向和制度安排；而挖掘蘊(yùn)藏在社區(qū)及鄉(xiāng)村的多層次、差別化市場需求更有利于激發(fā)和調(diào)動全社會共同培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性、創(chuàng)造性。于是，江蘇近幾年充分利用社區(qū)公共資源，以超過20000家的“服務(wù)中心”形成“15分鐘醫(yī)療、文化、健身、養(yǎng)老服務(wù)圈”。

“秉持公益心態(tài)，探索市場手段”，這是《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者對江蘇居家養(yǎng)老體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的感受。南通市民政局局長王國平告訴記者，除了政策規(guī)定的特定人群由政府提供“托底”保障，分散在社區(qū)街巷的養(yǎng)老服務(wù)在南通被以公建民營、委托經(jīng)營、購買服務(wù)等方式大量地“讓渡”給社會養(yǎng)老企業(yè)運(yùn)營；為了鼓勵民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)體化、專業(yè)化、連鎖化，政府還在機(jī)構(gòu)用房、設(shè)施裝備等方面為其提供多種支持。

蘇州市民政局副局長鄭利江認(rèn)為，受節(jié)儉傳統(tǒng)等種種因素影響，“購買服務(wù)”的思想觀念需要“激活”。因此，蘇州的基本做法是以體驗(yàn)引發(fā)需求、以需求拉動市場、以市場催生服務(wù)、以服務(wù)創(chuàng)新體驗(yàn)，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老市場的快速培育和轉(zhuǎn)型升級。截至目前，蘇州已經(jīng)建有909個(gè)社區(qū)日間照料中心、18個(gè)城市小型托老所和農(nóng)村老年關(guān)愛之家、15023張日間照料床位、987個(gè)助餐點(diǎn)、5家中央廚房，很受老人歡迎。

在無錫，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者見到了“公益+市場”的“嵌入式”養(yǎng)老模式。所謂“嵌入”，就是運(yùn)用市場化機(jī)制引入專業(yè)化機(jī)構(gòu)，在原有的社區(qū)服務(wù)中心等公共設(shè)施內(nèi)搭建小規(guī)模、多功能養(yǎng)老服務(wù)平臺。這一模式地理上、心理上的接近性讓受助老人更覺方便和溫馨，設(shè)施上、服務(wù)上的專業(yè)性又使養(yǎng)老服務(wù)比保姆幫傭更加多彩和有效。據(jù)無錫市民政局副局長錢曉東介紹，隨著虛擬養(yǎng)老等現(xiàn)代技術(shù)的逐步應(yīng)用，星羅棋布的“嵌入式”養(yǎng)老將能提供更加多樣化、多層次的服務(wù)。

小微平臺做實(shí)大文章

根據(jù)規(guī)劃，2016—2020年，江蘇省每年將新建100個(gè)街道老年人日間照料中心、2000個(gè)社區(qū)老年人助餐點(diǎn)?！吨袊?jīng)濟(jì)周刊》記者注意到一個(gè)細(xì)節(jié)——江蘇省政府對此項(xiàng)工作的具體要求是“落實(shí)到精確位置”。

蔣同進(jìn)對這個(gè)要求作出這樣的解釋：“居家養(yǎng)老的基本保障體現(xiàn)在哪里？確保真實(shí)是第一要求——規(guī)劃多少個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)就要建成多少個(gè)；規(guī)定什么樣的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)就要達(dá)到什么樣的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；助餐、助醫(yī)、助浴、助急……每一項(xiàng)服務(wù)都要有實(shí)實(shí)在在的載體；老人、家人、義工、政府隨時(shí)都能知道或檢查這些載體的準(zhǔn)確位置和運(yùn)行情況。”

蔣同進(jìn)以“助餐”為例闡釋“關(guān)注細(xì)節(jié)”的意義所在：“居家養(yǎng)老首先需要解決的是老人們的吃飯問題。扎扎實(shí)實(shí)地每年建成2000個(gè)助餐點(diǎn)，5年就是10000個(gè)，再加上助餐點(diǎn)的‘外賣’輻射，幾年之后社區(qū)老人就不用再為買菜做飯的家務(wù)勞動犯愁，而專業(yè)機(jī)構(gòu)的營養(yǎng)膳食又比普通百姓的居家飲食更有助于老人的身體健康。”

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者走訪了鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州等多地的社區(qū)助餐點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)所到之處都能做到“一周菜譜早知道”，而且飯菜都有多種搭配以適合老年人的不同口味和營養(yǎng)需求。記者注意到，助餐點(diǎn)的“套餐”價(jià)格最貴的10.5元，最便宜的6.5元，分量充足，一些老人買回一份午餐還能“捎帶”著解決晚餐問題。“給老年人做飯不是用來掙錢的，很多時(shí)候就是‘賠本買賣’。”一位助餐點(diǎn)負(fù)責(zé)人這樣說。

據(jù)鎮(zhèn)江市民政局局長尹衛(wèi)民介紹，2015年以來，鎮(zhèn)江連續(xù)3年將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)列入政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，城市和鄉(xiāng)村的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋率分別達(dá)到100%和95%。為了保證這些服務(wù)機(jī)構(gòu)在非營利狀況下正常運(yùn)行，市財(cái)政還會對其提供一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，比如，對日間照料中心的建設(shè)補(bǔ)貼最高達(dá)到50萬元／個(gè)，運(yùn)行補(bǔ)貼最高達(dá)到12萬元／個(gè)／年；水、電、燃?xì)?、暖氣等費(fèi)用也能享受優(yōu)惠政策。

在常州，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解到，結(jié)合機(jī)構(gòu)和居家的不同優(yōu)勢，當(dāng)?shù)貙ｉT引進(jìn)了一批品牌機(jī)構(gòu)，讓大企業(yè)延伸觸角經(jīng)營“受歡迎又管用”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。光是助餐一項(xiàng)，常州就有“中央廚房”“連鎖配送”“村委自辦”和“整合周邊餐飲資源”等多種模式，月服務(wù)量超過11萬人次。該市民政局局長王莉告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，解決了吃飯、洗衣、理發(fā)、沐浴等問題的常州居家養(yǎng)老正在朝“醫(yī)養(yǎng)融合”方向推進(jìn)，目標(biāo)是提前實(shí)現(xiàn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與社區(qū)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有效銜接。

市場機(jī)制待構(gòu)建

2017年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于對2016年落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干成效明顯地方予以表揚(yáng)激勵的通報(bào)》，江蘇省因“落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策積極主動、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成效明顯”受到表揚(yáng)，并得到“安排年度養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃時(shí)從該專項(xiàng)中央預(yù)算內(nèi)投資總量中單獨(dú)切出4%的比例予以資金傾斜”“安排年度民政部本級彩票公益金補(bǔ)助地方老年人福利類項(xiàng)目時(shí)通過工作績效因素予以資金傾斜”的政策激勵。

但《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者發(fā)現(xiàn)，即使是在江蘇，居家養(yǎng)老還只能看作是初步嘗試，因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)的有效供給依然嚴(yán)重不足——缺乏運(yùn)營資金和專業(yè)技術(shù)，社區(qū)難以滿足老年人的多樣化需求；進(jìn)入社區(qū)和家庭的醫(yī)療資源有限，能夠納入醫(yī)保的醫(yī)療、康復(fù)型項(xiàng)目更少；從業(yè)人員年齡偏大、文化偏低，居家養(yǎng)老專業(yè)化、體系化進(jìn)展緩慢。

在江蘇調(diào)研時(shí)，記者遇到的最難以回避的問題是社會養(yǎng)老的“慈善性”與“市場化”矛盾，觀念的沖突直接引發(fā)諸多問題——養(yǎng)老服務(wù)人員數(shù)量不足、質(zhì)量不高就是核心問題之一。

南通市民政局局長王國平認(rèn)為，幫助老人頤養(yǎng)天年實(shí)際上是在解放一個(gè)家庭的勞動適齡人口甚至整個(gè)社會的年輕階層，是市場潛力巨大的朝陽產(chǎn)業(yè)。蘇州市民政局副局長鄭利江認(rèn)為，社會養(yǎng)老事關(guān)大局，具有政治屬性，但養(yǎng)老服務(wù)本身具有商品屬性，全社會形成強(qiáng)烈、持久的價(jià)值認(rèn)同和購買意愿才能促使養(yǎng)老市場的運(yùn)營機(jī)制正常發(fā)育。王國平和鄭利江的觀點(diǎn)得到了各地民政干部的高度認(rèn)同，但在一般的社會階層中，人們更多的還是將面向普通人群的養(yǎng)老服務(wù)看成政府的救濟(jì)行為和家庭的勞務(wù)雇傭，蘊(yùn)含在其中的市場規(guī)律、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和技術(shù)含量經(jīng)常被有意無意地“忽略不計(jì)”，這不僅直接影響社會資本的投資意愿、消弭老年群體的消費(fèi)熱情，更阻塞了年輕一代專業(yè)人員的入行通道。

在常州市一家名為“369”的“社區(qū)整合照護(hù)中心”，工作人員對機(jī)構(gòu)名稱的“釋義”是“30歲的青年陪伴60歲的老人讓他們向90歲幸福進(jìn)發(fā)”，但《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者調(diào)研中看到的更多的居家養(yǎng)老服務(wù)人員還是二度就業(yè)的“40”“50”人員，且專業(yè)素養(yǎng)普遍較低，盡管江蘇省在免費(fèi)培訓(xùn)新一代養(yǎng)老工作者甚至動用財(cái)政資金向培訓(xùn)合格的上崗人員發(fā)放最高可達(dá)60000元／人的“入職獎勵”，但情況改善并不明顯。

一位不便透露姓名的民政官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，到目前為止，全國擁有養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格證書的在職員工大概不到5萬人，而這一崗位的實(shí)際需求是600萬～1000萬人。該官員認(rèn)為，隨著老齡社會的加速深化和服務(wù)技術(shù)的不斷升級，養(yǎng)老服務(wù)“供給側(cè)”基本要素的巨大缺口極有可能使得各種美好的制度設(shè)計(jì)變成“畫餅”，而問題的根源就在整個(gè)社會對養(yǎng)老行業(yè)的屬性認(rèn)知。