為應(yīng)對(duì)人口老齡化不斷加快，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式不斷弱化，按照浙江省省政府的統(tǒng)一部署和省老齡民政事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃要求，到2020年，全省要基本形成“9643”的養(yǎng)老服務(wù)總體格局（即96%的老年人居家接受服務(wù)，4%的老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受服務(wù)；不少于3%的老年人享有養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼），對(duì)比機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的高投入，大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的更優(yōu)選擇。

縉云縣縣委、縣政府高度重視居家養(yǎng)老服務(wù)工作，把居家養(yǎng)老服務(wù)工作納入全年工作考核體系,并連續(xù)四年把城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)列入“民生清單”重點(diǎn)抓，同時(shí),積極做好養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的落實(shí)。目前，已初步建立縉云縣居家養(yǎng)老服務(wù)模式。

一、老年人口基本情況

（一）人口老齡化速度快。

改革開(kāi)放以來(lái)，由于生活水平和醫(yī)療條件的改善，該縣人平均壽命明顯增長(zhǎng)，活到古稀之年、耄耋之年已然成為常態(tài)，加上計(jì)劃生育國(guó)策的實(shí)施，現(xiàn)在乃至今后很長(zhǎng)一段時(shí)間“4+2+1”和“4+2+2”家庭結(jié)構(gòu)相對(duì)固化，老年人口不斷增多，所占總?cè)丝诒壤絹?lái)越高。截至2016年末縉云縣戶籍總?cè)丝?6.5萬(wàn)， 60周歲及以上的老年人90866人，占總?cè)丝诘?9.48%；65周歲以上的老年人62563人，占總?cè)丝诘?3.45%。根據(jù)《縉云縣養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃》對(duì)老年人口的預(yù)測(cè)：至2020年末縉云縣戶籍總?cè)丝?8.85萬(wàn)，60周歲及以上的老年人114600人，占總?cè)丝诘?3.46%。

此外，該縣高齡、失能基數(shù)非常大。截至2016年末縉云縣80周歲以上15409人，失能、半失能老年人10721人。而且城市現(xiàn)代化過(guò)程中家庭核心化、小型化發(fā)展，以及人口流動(dòng)導(dǎo)致的父母子女分居兩地等因素，純老年人家庭人口、獨(dú)居老年人口越來(lái)越多，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)，特別是護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)的剛性需求不斷提升。能否高效提供養(yǎng)老服務(wù)成為了政府和整個(gè)社會(huì)所面臨的重大挑戰(zhàn)，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)億萬(wàn)百姓福祉。

（二）“未富先老”特征明顯。放眼世界，老齡化程度通常略后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一般為“先富后老”，以歐美發(fā)達(dá)國(guó)家為例，都是在工業(yè)化、現(xiàn)代化完成，國(guó)民富有以后才漸漸進(jìn)入老齡化社會(huì)。而縉云縣經(jīng)濟(jì)底子薄，發(fā)展速度大大滯后于人口發(fā)展老齡化速度，“未富先老”凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縉云縣2016年65周歲以上的老年人占總?cè)丝诘?3.45%，與2012年的美國(guó)（13.5%）相近，但縉云縣人均生產(chǎn)總值（gdp）僅為56637元（按年平均匯率折算為8527美元），只有美國(guó)（2012年）的六分之一。

此外，雖然自改革開(kāi)放以來(lái)，縉云縣經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總量不斷提高，城鄉(xiāng)居民收入水平也大幅提高，但是由于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、戶籍限制、市場(chǎng)機(jī)制作用等因素，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年縉云縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入35299元，比上年增長(zhǎng)9.4%；農(nóng)村居民人均可支配收入16130元，比上年增長(zhǎng)9.2%。實(shí)際上這個(gè)結(jié)論還不能完全反應(yīng)真實(shí)的差距，如果考慮到住房、城鄉(xiāng)公共設(shè)施、社會(huì)福利、醫(yī)療、教育等方面的差異，城鄉(xiāng)的真實(shí)差距將進(jìn)一步拉大。再考慮到推進(jìn)城市化過(guò)程中，農(nóng)民工這個(gè)特殊群體，很多農(nóng)村只留下“老弱病殘貧”，城鄉(xiāng)倒掛、“赤貧已老”極其凸顯，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題觸目驚心。

二、居家養(yǎng)老服務(wù)基本情況

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)?？N云縣位于浙南腹地、中南部丘陵山區(qū)，下轄3街道7鎮(zhèn)8鄉(xiāng)，6個(gè)城市社區(qū)，253個(gè)行政村，1351個(gè)自然村。自2012年開(kāi)始逐步推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)，截至2016年底，全縣已建成居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心226家，其中城市社區(qū)6家、農(nóng)村社區(qū)220家，發(fā)放補(bǔ)助金3081.5萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)全覆蓋，農(nóng)村社區(qū)覆蓋87%。目前已進(jìn)入攻堅(jiān)、收尾階段，2017年目標(biāo)建設(shè)農(nóng)村社區(qū)照料中心33家，實(shí)現(xiàn)全縣全覆蓋，使全縣老年人有地方養(yǎng)老。從居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)星級(jí)評(píng)定看，其中被評(píng)為三星級(jí)102家，占總數(shù)44.5%；二星級(jí)89家，占總數(shù)38.9%；一星級(jí)26家，占總數(shù)11.4%；居家服務(wù)站12家，占總數(shù)5.2%。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心運(yùn)行。日常工作中，縉云縣一手抓建設(shè)，一手抓運(yùn)行，出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)《城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心運(yùn)行考核辦法（試行）》的通知》，縣民政局抓審批、考核，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）抓監(jiān)督管理，各村（社區(qū)）抓建設(shè)運(yùn)營(yíng)，層層落實(shí)責(zé)任，重點(diǎn)管好“人、物、財(cái)”三要素，確保居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心正常運(yùn)行。2016年對(duì)183家（已建成1年）居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的環(huán)境設(shè)施、內(nèi)部管理、服務(wù)功能、服務(wù)滿意度等內(nèi)容進(jìn)行打分考核，結(jié)果為優(yōu)秀的73家，占總數(shù)39.9%；良好38家，占總數(shù)20.8%；合格58家，占總數(shù)31.7%；不合格14家，占總數(shù)7.7%，在全市照料中心年度運(yùn)行考核評(píng)估中，連續(xù)兩年名列榜首。

（三）居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。2013年4月，縉云縣出臺(tái)了《縉云縣養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則》、《縉云縣養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估辦法（試行）》，經(jīng)過(guò)兩年多的實(shí)踐后，于2015年12月進(jìn)行修訂，正式出臺(tái)了《縉云縣社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估辦法》，評(píng)估和補(bǔ)貼制度逐步健全完善。2016年縉云縣累計(jì)享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼共2306人，占上年度老年人口的2.54%。其中一類對(duì)象（低保老年人）570人/次·年，二類對(duì)象（低保邊緣家庭老人）5人/次·年,三類對(duì)象（空巢、獨(dú)居、高齡老人）1731人/次·年。2016年共發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼296萬(wàn)元。

三、目前存在的短板及成因

（一）運(yùn)營(yíng)主體能力不足。目前，縉云縣還沒(méi)有能承擔(dān)照料中心運(yùn)營(yíng)管理的本地服務(wù)組織，也沒(méi)有能承擔(dān)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的第三方中介組織?，F(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心主要是由村（居）委員會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理或者委托村老年協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，其不足之處主要表現(xiàn)為：一是經(jīng)濟(jì)意識(shí)不強(qiáng)。很多村（居）干部在決策用餐收費(fèi)時(shí)都抱有“老好人”的思想、存在跟風(fēng)現(xiàn)象（收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)跟風(fēng)）、成本核算意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有立足本村實(shí)際，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低（2015年－2016年全縣收費(fèi)平均低于2元/餐）或者為部分老人免費(fèi)提供用餐，導(dǎo)致收支不平衡，入不敷出。二是服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。從管理人員看，基本是本地老年協(xié)會(huì)的同志，他們年齡高、思想觀念保守，對(duì)新興的居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)認(rèn)識(shí)不足，其工作僅簡(jiǎn)單的停留在燒飯和衛(wèi)生打掃上，應(yīng)急救助、精神慰藉、醫(yī)療康復(fù)嚴(yán)重缺失，不能滿足老年人的多樣性需求。三是精力投入不足。管理人員和服務(wù)人員多為不計(jì)報(bào)酬的義務(wù)勞動(dòng)或者是兼職，缺少常態(tài)化工作機(jī)制，缺少主人翁意識(shí)，缺少擔(dān)當(dāng)實(shí)干精神，管理服務(wù)工作僅憑一腔熱情，存在很大的不穩(wěn)定性。

（二）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)。創(chuàng)建一家能為50位老年人提供用餐服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心，少則十幾萬(wàn)多則幾十萬(wàn)，而持續(xù)運(yùn)行，還要支付工資、膳食費(fèi)、煤氣費(fèi)、水電費(fèi)等，每年需要20-25萬(wàn)元。從目前居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心運(yùn)行資金來(lái)源看，主要有三處來(lái)源：一是政府補(bǔ)貼，即每名老年人2元/餐的餐費(fèi)補(bǔ)貼（每天最多4元/人，每年最多5萬(wàn)元/家），及運(yùn)行補(bǔ)貼（根據(jù)年終考核結(jié)果補(bǔ)貼1萬(wàn)-2萬(wàn)）?？N云縣有226家居家養(yǎng)老服務(wù)中心，財(cái)政資金壓力巨大，延后發(fā)放情況時(shí)有發(fā)生。二是向老年人收取伙食費(fèi)，但是每餐2元（每月120元），對(duì)部分的貧困農(nóng)村老年人來(lái)說(shuō)也是一筆不小的開(kāi)支。三是村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)，從集體經(jīng)濟(jì)中劃撥一部分作為本村（社區(qū)）居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心運(yùn)行資金，據(jù)測(cè)算由村集體經(jīng)濟(jì)劃撥的資金應(yīng)不少于7-15萬(wàn)元，才能保證居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心正常運(yùn)行。由于很多村集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，每年7-15萬(wàn)元對(duì)于他們來(lái)說(shuō)是一筆背不起的負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心有建設(shè)沒(méi)運(yùn)行。

（三）服務(wù)能力有限。目前，縉云縣各村（社區(qū)）居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心提供服務(wù)地域空間狹小、種類有限，主要是為附近老年人提供午餐、晚餐和活動(dòng)室。這主要有兩方面原因：一是一個(gè)行政村往往由好幾個(gè)分散較遠(yuǎn)的自然村組成，以東渡鎮(zhèn)株樹(shù)村為例，其下有株樹(shù)、小桃、銀坑、屋基背、廷坑、上廷坑共6個(gè)自然村，其中上廷坑自然村到株樹(shù)村距離7公里，開(kāi)車需要15分鐘，走路需要1.5個(gè)小時(shí)。按照現(xiàn)有的模式，一個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心為整個(gè)行政村老年人提供服務(wù)，確實(shí)有一定難度。二是養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才奇缺。雖然縉云縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都配備了養(yǎng)老服務(wù)專干，但是在一線的居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心少有專業(yè)人才，工作不體面、待遇不高，基本無(wú)人愿意從事“伺候老人”這份工作，居家養(yǎng)老服務(wù)功能拓展、質(zhì)量提升困難重重。

（四）老年人觀念滯后?？N云縣地處山區(qū)，大部分老年人分布在農(nóng)村，艱苦樸素、熱愛(ài)勞動(dòng)的優(yōu)秀品質(zhì)深入骨髓，但往往缺少頤養(yǎng)天年的豁達(dá)。他們的消費(fèi)觀遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城鎮(zhèn)老年人，即使在低于成本收費(fèi)的情況下，也不愿意自己掏錢去居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心用餐，認(rèn)為自己家有山有地，可以自給自足，導(dǎo)致很多老年人生活質(zhì)量低下，同時(shí)影響了農(nóng)村照料中心食堂正常運(yùn)行。還有一部分農(nóng)村老年人觀念落后，喜歡把養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼直接拿到自己手中，而不喜歡政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的形式，導(dǎo)致侮辱、漫罵護(hù)理員現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

四、對(duì)策建議

（一）健全運(yùn)行機(jī)制，多方位多層次培育、提升居家養(yǎng)老服務(wù)主體。居家養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大民生工程。各級(jí)政府應(yīng)把發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)放在更重要的位置，發(fā)揮主導(dǎo)作用，既著力解決當(dāng)前緊迫問(wèn)題，又著眼于系統(tǒng)長(zhǎng)遠(yuǎn)應(yīng)對(duì)人口老齡化，做好制度設(shè)計(jì)、謀劃，同時(shí)要努力引導(dǎo)社會(huì)各界參與居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中。一要深入推進(jìn)基礎(chǔ)建設(shè)，確保照料中心實(shí)現(xiàn)區(qū)域全覆蓋，同時(shí)鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好的村（社區(qū)）創(chuàng)辦分中心，優(yōu)化布局，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋范圍，填補(bǔ)服務(wù)空白點(diǎn)。二要提高運(yùn)行規(guī)范化水平，加強(qiáng)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，完善獎(jiǎng)懲措施，通過(guò)對(duì)服務(wù)水平、服務(wù)管理、資金使用等方面的考核，倒逼管理人員提升運(yùn)行規(guī)范化水平。三要大力發(fā)展民營(yíng)力量，創(chuàng)新制定優(yōu)惠政策和積極措施，通過(guò)“政府購(gòu)買服務(wù)”、“委托管理”等形式，引導(dǎo)社會(huì)上有實(shí)力的企業(yè)或個(gè)人參與居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。

（二）開(kāi)源節(jié)流，不斷夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定發(fā)展程度，資金是居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的根本因素。面對(duì)“未富先老”、“赤貧已老”，財(cái)政供給有限，集體經(jīng)濟(jì)薄弱的現(xiàn)狀，提高有限資金利用率，加大資金投入，提高資金來(lái)源穩(wěn)定性刻不容緩。一要加大財(cái)政資金投入，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和照料中心運(yùn)行管理的資金支持，及時(shí)落實(shí)各項(xiàng)補(bǔ)助，確保居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心老年食堂能正常運(yùn)行。二要加強(qiáng)資金使用管理，針對(duì)資金來(lái)自不同渠道，呈現(xiàn)面廣、分散等特點(diǎn)，對(duì)下?lián)芙?jīng)費(fèi)安排專業(yè)部門審計(jì)和監(jiān)管，對(duì)每筆資金的使用范圍、資金額度等從嚴(yán)控制，確保資金使用高效、安全。三要盤(pán)活現(xiàn)有資源，深入挖掘社會(huì)資源、農(nóng)村資源、老年人自有資源，盤(pán)活山林、土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)、親人經(jīng)濟(jì)等各種資源切實(shí)提高老年人收入水平。四要大力發(fā)展慈善行業(yè)，以首部《慈善法》為契機(jī)，弘揚(yáng)慈善文化，規(guī)范慈善活動(dòng)，保護(hù)慈善組織、捐贈(zèng)人、志愿者、受益人等慈善活動(dòng)參與者的合法權(quán)益，共享發(fā)展成果，開(kāi)辟居家養(yǎng)老服務(wù)新的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

（三）因地制宜，積極創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)方式，切實(shí)提高服務(wù)水平。目前，僅提供食堂服務(wù)和活動(dòng)場(chǎng)地，無(wú)法匹配老年人真實(shí)需求，服務(wù)內(nèi)容及形式創(chuàng)新，也是居家養(yǎng)老服務(wù)生存和發(fā)展必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。在創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中，要遵循以人為本，立足需求的原則，深化“陽(yáng)光廚房”建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)就餐服務(wù)；經(jīng)常性開(kāi)展麻將、紙盤(pán)、氣排球、乒乓球、舞蹈等活動(dòng)提供娛樂(lè)服務(wù)；積極組織好“老年人生日宴”、“敬老愛(ài)老”、“夕陽(yáng)互助”等關(guān)懷服務(wù)；定期開(kāi)展老年人體檢提供醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，同時(shí)還應(yīng)為生活不能自理老年人提供生活照料服務(wù)，為居住偏遠(yuǎn)老年人提供送餐服務(wù)等。不斷推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)大眾化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化，努力使最廣大的老年人吃香噴噴的飯菜、睡干凈衛(wèi)生的床鋪、有寬敞明亮的活動(dòng)場(chǎng)地、有和藹可親的朋友、有科學(xué)先進(jìn)的保健康復(fù)。

（四）多措并舉，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)中，與老年人接觸最多的就是服務(wù)人員，服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)與服務(wù)水平的高低直接影響到老年人生活質(zhì)量及滿意度。政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的優(yōu)惠政策，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)人員培養(yǎng)支持，依托大專院校和養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)基地，對(duì)現(xiàn)有的居家養(yǎng)老從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)和認(rèn)證，鼓勵(lì)全科醫(yī)生、專業(yè)護(hù)士、社會(huì)工作者等具有職業(yè)資質(zhì)的專業(yè)人才，投身于居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，切實(shí)提高專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)水平。此外，要充分發(fā)展愛(ài)心助老服務(wù)組織，不斷壯大為老自愿者服務(wù)隊(duì)伍，倡導(dǎo)“我為人人，人人為我”精神，推廣志愿者服務(wù)積分制，“時(shí)間銀行”等方式，引導(dǎo)志愿者為養(yǎng)老服務(wù)奉獻(xiàn)愛(ài)心。特別是要有效調(diào)動(dòng)老年人自身優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展“銀發(fā)互助”活動(dòng)，鼓勵(lì)老年人參與居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作，有效補(bǔ)充居家養(yǎng)老服務(wù)力量。

（五）加強(qiáng)輿論宣傳，激活居家養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)的“孝道文化”和艱苦樸素的傳統(tǒng)美德深深影響著老年人特別是農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老方式的選擇，因此在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)輿論宣傳，從老年人入手、從子女入手、從親戚朋友入手，不斷推廣居家養(yǎng)老服務(wù)理念，樹(shù)立正確積極的消費(fèi)意識(shí)與生活習(xí)慣，鼓勵(lì)有需求的老年人根據(jù)自身?xiàng)l件主動(dòng)購(gòu)買服務(wù)。此外，應(yīng)積極探索政府補(bǔ)貼、企業(yè)讓利的居家養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠活動(dòng)，推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展壯大。