一、編制背景

黨中央、國務院和省委、省政府高度重視人口老齡化以及養(yǎng)老服務體系建設問題。2016年2月23，習近平總書記就人口老齡化問題作出重要指示，明確指出“有效應對我國人口老齡化，事關國家發(fā)展全局，事關億萬百姓福祉。要立足當前、著眼長遠，加強頂層設計，完善生育、就業(yè)、養(yǎng)老等重大政策和制度，做到及早應對、科學應對、綜合應對。此事要提上重要議事日程，‘十三五’期間要抓好部署、落實?！崩羁藦娍偫碜鞒鲋匾?，強調要“圍繞科學應對人口老齡化問題，結合‘十三五’規(guī)劃編制實施，抓緊研究提出相關政策建議，并注重可操作性”。2016年5月27日，中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策的集體學習時強調，堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合，堅持應對人口老齡化和促進經(jīng)濟社會發(fā)展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合，努力挖掘人口老齡化給國家發(fā)展帶來的活力和機遇，努力滿足老年人日益增長的物質文化需求，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。省委書記、省長陳豪同志高度重視，就貫徹落實中央領導同志重要指示批示精神專門作出安排部署，要求加快構建以人口戰(zhàn)略、生育政策、就業(yè)制度、養(yǎng)老服務、社會保障體系、健康保障、社會參與等為支撐的人口老齡化應對體系，大力發(fā)展具體有云南特色的養(yǎng)老服務業(yè)，培育新的經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)老齡事業(yè)與經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，為與全國同步全面建成小康社會、譜寫好中國夢的云南篇章作出積極貢獻。

二、規(guī)劃主要解決的問題

（一）明確政府在養(yǎng)老服務體系建設中的職能定位。養(yǎng)老服務包括基本養(yǎng)老服務和非基本養(yǎng)老服務。基本養(yǎng)老服務，指老年人基本的物質生活、精神生活、醫(yī)療健康等，包括助餐、助潔、助浴、助急、助醫(yī)、助行等日常生活服務，以及健康管理、醫(yī)療康復護理、精神慰藉、社會參與、養(yǎng)老服務需求評估和社區(qū)適老化改造等。非基本養(yǎng)老服務指其它個性化、增加幸福指數(shù)的需求。“十二五”時期，由于財政投入有限，養(yǎng)老服務主要業(yè)務被局限于針對兜底對象（三無、五保、優(yōu)撫、失獨、特殊困難老人）的政府直接投資的基本養(yǎng)老服務設施建設。當前全國的總體趨勢是基本養(yǎng)老服務均等化，即政府逐步為所有老年人提供養(yǎng)老服務公共產(chǎn)品，基本養(yǎng)老服務對象擴展到所有老人。同時，為滿足所有老年人個性化、多樣化的養(yǎng)老服務，通過市場化手段大力發(fā)展社會養(yǎng)老服務業(yè)。新時期政府在養(yǎng)老服務體系建設中具有三大職能：一是兜底對象的養(yǎng)老服務，二是針對所有老人的普惠型基本養(yǎng)老服務，三是養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)培育、監(jiān)管與市場調控?！笆濉币?guī)劃中要綜合統(tǒng)籌，實現(xiàn)好這三項職能。

（二）人口老齡化對云南省既是壓力也是機遇。人口老齡化對云南省是民生支出壓力也是產(chǎn)業(yè)轉型升級的機遇。我省產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，但在養(yǎng)老服務業(yè)方面有氣候、生態(tài)等方面的天然優(yōu)勢。發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)是云南省經(jīng)濟轉型升級、發(fā)展大服務業(yè)，尋找經(jīng)濟新的增長點的重要路徑。這使得養(yǎng)老服務體系建設在工作出發(fā)點上由以往保障民生向保障民生和促進經(jīng)濟轉型升級雙重意義上轉變。變壓力為機遇，發(fā)揮優(yōu)勢，主動將養(yǎng)老服務業(yè)與云南省8大戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)相融合，發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)帶動事業(yè)的格局，是“十三五”養(yǎng)老服務體系建設的重要改革方向。

（三）統(tǒng)籌做好基本養(yǎng)老服務保障。做好基本養(yǎng)老服務保障是政府的首要職責。當前我省基本養(yǎng)老服務保障總體比較薄弱，質量水平不高，結構失衡：每千名老年人擁有養(yǎng)老床位23張，與全國平均數(shù)32張還有差距；床位中護理型床位比例很低；因選址和服務管理差異，床位閑置和一床難求的矛盾現(xiàn)象并存；居家養(yǎng)老網(wǎng)絡建設剛剛起步等等。為此，規(guī)劃提出“十三五”期間“居家養(yǎng)老服務實現(xiàn)全覆蓋，養(yǎng)老服務設施和站點覆蓋所有城市社區(qū)、90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和60%以上的農(nóng)村社區(qū)。全省養(yǎng)老床位數(shù)達21萬張以上，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位35張以上”的目標。為實現(xiàn)這個目標，規(guī)劃明確了以下任務：一是全面加強居家社區(qū)養(yǎng)老服務。社區(qū)和居家是最重要的普惠養(yǎng)老模式，要在加大居家養(yǎng)老服務中心建設基礎上，加強對小區(qū)養(yǎng)老服務設施綜合利用和供給。二是推廣切實可行的農(nóng)村養(yǎng)老模式。針對農(nóng)村老人基數(shù)大、經(jīng)濟能力弱、居住分散、空巢以及不愿離開鄉(xiāng)土等情況，規(guī)劃提出在農(nóng)村社區(qū)大力推行不離開鄉(xiāng)土的農(nóng)村幸福院和互助養(yǎng)老服務模式。三是建設醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老護理體系。針對機構護理型床位缺乏、供養(yǎng)人員護理需求較大的情況，規(guī)劃要求逐步增加護理型床位，凡新建、改擴建的公辦養(yǎng)老機構，其護理床位數(shù)不少于50%，到2020年，護理型床位達到總床位數(shù)的30%，65歲以上老年人健康管理率達70%以上，同時盡快完善養(yǎng)老醫(yī)保支付政策和建立長期護理保險制度。四是加強“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”平臺建設?！笆濉逼陂g，云南省要建設養(yǎng)老服務管理平臺、居家養(yǎng)老服務信息平臺，打造沒有圍墻的“虛擬養(yǎng)老院”。

（四）創(chuàng)新發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。云南有沒有做好養(yǎng)老服務業(yè)的基礎和優(yōu)勢？在養(yǎng)老服務業(yè)或者老齡事業(yè)中哪個環(huán)節(jié)能打造出有核心競爭力的產(chǎn)業(yè)？云南省氣候舒適宜人，四季如春，自然環(huán)境優(yōu)美，空氣優(yōu)良，中草藥資源、療養(yǎng)資源居全國前列。綜合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素（天然的資源稟賦、市場需求規(guī)模、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)鏈聚集、政府的政策支持、兄弟省份之間的競爭態(tài)勢）分析，云南省發(fā)展養(yǎng)老服務的優(yōu)勢業(yè)態(tài)主要是康體養(yǎng)生養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老服務。 “十三五”期間云南省需要在這些領域集中發(fā)力，補齊短板，采取有效措施，獲得重大突破。

（五）加強養(yǎng)老服務供給側改革。養(yǎng)老服務體系建設涉及到政策、資金、人才、技術等方方面面，每個環(huán)節(jié)層面都面臨著建設任務，“十三五”期間云南省如何將有限的資金發(fā)揮出最大杠桿效益，實現(xiàn)“四兩撥千金”效果？這就需要加快推進養(yǎng)老服務供給側改革。具體做法一是改革資金分配方式，省級籌集資金按照因素法通過基礎補助和以獎代補的方式下?lián)芙o各個州市縣，建立激勵機制，激發(fā)各地的自主性、積極性。二是改革資金政府直接投資方式，注重形成政府、市場、社會、家庭多元驅動的機制。規(guī)劃提出引導社會力量成為養(yǎng)老服務的主體，政府通過補貼和購買服務的方式鼓勵社會力量參與機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、醫(yī)養(yǎng)融合等方面建設。發(fā)揮家庭和個人的基礎作用，措施包括探索制定支持家庭照護政策，為照顧老人的家庭提供相應服務，大力發(fā)展農(nóng)村互助型養(yǎng)老和志愿者服務時間儲備制度，穩(wěn)步推進以房養(yǎng)老等。三是政府投資興辦的養(yǎng)老服務機構改革。對全省公辦養(yǎng)老機構、農(nóng)村敬老院、居家養(yǎng)老服務中心等開展社會化改革工作，激活存量設施。

三、基本框架與主要內容

規(guī)劃文稿主要由規(guī)劃背景、總體要求、主要任務、扶持政策、保障措施六個部分組成?，F(xiàn)解釋如下：

（一）關于大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老。這主要基于三點判斷，一是社區(qū)支持下的居家養(yǎng)老服務或者說社區(qū)和居家養(yǎng)老服務需要覆蓋95%以上的老人，是最重要的適度普惠養(yǎng)老。二是普通老人健康狀態(tài)下最理想模式社區(qū)支持下居家養(yǎng)老。三是當前絕大多數(shù)老人失能半失能之后是靠的還是家庭護理，政府應支持家庭照料。這在新加坡養(yǎng)老服務體系中有成功實踐。所以新形勢下社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老已經(jīng)不可分割，社區(qū)養(yǎng)老不僅僅只突出社區(qū)居家養(yǎng)老服務站（中心）建設，還要支持家庭照護和居家養(yǎng)老、改善社區(qū)養(yǎng)老服務設施、發(fā)展老年人文體娛樂服務、拓展老年人的社會參與等。

（二）關于加快機構養(yǎng)老的改革與建設。我們說居家養(yǎng)老很重要，并不意味著機構養(yǎng)老不重要了。當前我省養(yǎng)老機構建設還是面臨著增總量、定準位、改機制問題。根據(jù)測算，為實現(xiàn)“十三五”的建設目標，還需建設養(yǎng)老機構床位8.7萬張，任務還很重。但就建成的床位使用情況來看，空置率還很高，究其原因，主要是老人去機構養(yǎng)老主要是失能、半失能之后的醫(yī)療護理需求，當前，我省機構養(yǎng)老的醫(yī)療護理功能還是不突出。所以新建、改擴建的公辦養(yǎng)老機構，要求其護理床位數(shù)不少于50%這一指標。

現(xiàn)在有些公辦養(yǎng)老機構定位不準，有的追求豪華裝修和賓館化；服務對象脫離兜底保障對象，甚至出現(xiàn)關系照顧；運作方式上與社會力量爭資源。所以公辦養(yǎng)老機構改革就是要回歸公辦機構本質，做好兜底保障和政府投入資源高效利用。大力開展公辦養(yǎng)老機構改制試點，提升公辦機構運營效率，全省范圍拿出10%的機構進行公建民營等方式管理運營。

（三）關于切實提升農(nóng)村養(yǎng)老服務水平。農(nóng)村老人由于基數(shù)大、經(jīng)濟能力弱、居住分散、空巢、遠離醫(yī)療機構等情況，農(nóng)村養(yǎng)老又是利潤非常薄弱、社會資本幾乎不會進入的領域，農(nóng)村養(yǎng)老形勢非常嚴峻。當前農(nóng)村養(yǎng)老服務體系主要是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心敬老院+農(nóng)村幸福院”、“居家養(yǎng)老服務中心”模式，這兩類機構由于運營成本高，護理能力較弱，離農(nóng)村老人住處較遠，閑置率較高。“十三五”期間應深入分析制約因素，規(guī)劃提出具體措施建設好和守住這些農(nóng)村養(yǎng)老陣地。同時，尊重農(nóng)村自治組織的創(chuàng)新，學習借鑒河北“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”的“幸福大院”模式，走出一條契合云南實際的農(nóng)村互助養(yǎng)老之路。

（四）關于加快醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老護理體系建設。老年健康和護理問題，是養(yǎng)老服務中最突出最緊迫問題也是消耗老人最多金錢和精力的問題。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)統(tǒng)計測算，我省失能老人總數(shù)接近20萬人，另有約163萬老年人需要適度照護，老年人護理服務需求很大。發(fā)展醫(yī)養(yǎng)融合，對醫(yī)療系統(tǒng)來說可以解決老年人長期占用病房、醫(yī)療資源緊張、政府醫(yī)療保險支出負擔沉重問題，對養(yǎng)老機構來說可以解決養(yǎng)老機構吸引力、護理人員待遇、盈利能力問題，同時這種方式將大幅降低老年人醫(yī)療護理成本。

從全國各地實踐情況來看，醫(yī)養(yǎng)融合和養(yǎng)老護理體系建設具有較大發(fā)展和政策創(chuàng)新空間。一是養(yǎng)老機構為主體的以“養(yǎng)”為重的拓展醫(yī)療服務類型。包括養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構和養(yǎng)老機構托管于醫(yī)療機構兩種形式。二是醫(yī)療機構為主體的以“醫(yī)”為重的拓展養(yǎng)老服務類型。包括醫(yī)療機構增設養(yǎng)老功能、醫(yī)療機構開辦養(yǎng)老機構、醫(yī)療機構轉型老年病?？漆t(yī)院、老年康復院、護理院等3種形式。三是醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構合作“醫(yī)養(yǎng)并重”的融合服務類型。包括醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構聯(lián)盟協(xié)作、社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心與醫(yī)療機構協(xié)作等。四是完善異地養(yǎng)老與就醫(yī)結算政策、建立長期護理保險制度，增強老年人接受護理照料的支付能力。國外的護理保障制度已臻成熟，國內青島、上海、北京等城市在積極試行，云南省也可作有益的探索。

（五）關于引導社會力量成為供給主體。制約社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務的主要問題是土地、投融資、稅費、財政和補貼政策問題。2013到2014年國務院、各部委出臺了大量政策、云南省也出臺了64號文件解決這個問題，當前最需要將這些文件落實細化。這部分內容文本單獨列在了扶持政策部分。

（六）關于發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。今后10年，隨著50-60年代出生的人進入空巢期，這批老人經(jīng)濟能力較強，養(yǎng)老理念較為開放，習慣了不跟子女居住，所以老年社區(qū)、異地養(yǎng)老、療養(yǎng)養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、候鳥式養(yǎng)老等這些養(yǎng)老服務業(yè)中利潤較高的業(yè)態(tài)將會得到快速發(fā)展。云南省的氣候、旅游資源和物價水平在發(fā)展這些業(yè)態(tài)中有重大優(yōu)勢，康體養(yǎng)生養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老服務是云南省老齡產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點。規(guī)劃提出要促進養(yǎng)老服務與生物醫(yī)藥、大健康、旅游文化、房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)深度融合，努力打響“七彩云南·養(yǎng)老福地”品牌。重點發(fā)展旅游養(yǎng)老健康服務優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，將云南省打造成為集生態(tài)觀光、休閑度假、長壽養(yǎng)生、康體療養(yǎng)、民俗文化體驗于一體的養(yǎng)老養(yǎng)生熱點旅游目的地。同時提出，學習諸多兄弟省份的做法，設立養(yǎng)老服務業(yè)引導基金或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，進行市場化操作，通過政府貸款貼息、直接融資補貼等方式，引導各類金融機構和社會資本投向養(yǎng)老服務行業(yè)。

（七）關于加快養(yǎng)老服務信息化建設。以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、機器人等為主的信息與自動化技術是最終解決養(yǎng)老支付水平低與養(yǎng)老服務成本高之間矛盾的出路。信息化技術對提升養(yǎng)老服務水平促進作用是全方面的，一是有利于提升政府行政管理水平，二是有利于機構養(yǎng)老的高效運營，三是有利子女對老年人遠程監(jiān)護，四是有利于老年人自我看護，五是“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務平臺能有效解決養(yǎng)老服務業(yè)中信息不匹配導致服務成本高、信息零散導致規(guī)模效應低、配送成本高問題，讓養(yǎng)老服務需求方和供給方有效對接，使得養(yǎng)老服務形成高效市場。但是現(xiàn)有智慧養(yǎng)老服務提供商缺乏管理創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、資源整合力度不夠，“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”成本較高、給老年人帶來附加值低，還沒有找良性發(fā)展模式。這需要政府加大政策引導和支持力度。

（八）關于立法和規(guī)范管理。目前，天津市已經(jīng)出臺了《天津市養(yǎng)老服務促進條例》，北京市出臺了《北京市居家養(yǎng)老服務條例》，浙江、江蘇等省市都加快了立法進程，對養(yǎng)老服務進行規(guī)范。當前，我省養(yǎng)老服務體系建設主體責任不明，規(guī)范管理、標準建設落后，各類養(yǎng)老服務機構產(chǎn)權不清、性質不明、人員不定、權責不清、運營風險很高，通過立法對落實各級政府的主體責任，明確各主體的權利義務、責任、風險分擔方式，激發(fā)社會力量參與的積極性，規(guī)范行業(yè)管理都具有最基礎性的作用。同時，為應對快速蓬勃發(fā)展養(yǎng)老服務市場，政府應及早建立政策法規(guī)監(jiān)管、質量監(jiān)控體系，推進養(yǎng)老服務管理標準化規(guī)范化建設。

（九）關于創(chuàng)新推進方式。本次規(guī)劃提出“推進組+智庫+對外推介引進行動+對內試點”四維一體的養(yǎng)老服務工作推進體系。著力解決云南省養(yǎng)老服務體系工作協(xié)調、政策研究、資源引進和先行先試，走出一條有云南特色的養(yǎng)老服務體系建設之路問題。

云南省社會力量基礎薄弱，需要引資、引智、引企業(yè)、引項目走出去，整合外部資源，促進跨越式發(fā)展。需要試點突破，形成本土化模式。成立社會養(yǎng)老服務體系建設領導小組（或聯(lián)席會議）以加強全省涉及養(yǎng)老服務體系的各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調，增強政策制定的系統(tǒng)性、科學性、銜接性和連續(xù)性。同時，應加強智庫建設，從事務性工作中超越出來，深入研究重大課題、眾多政策，做好跨部門跨領域的學術交流。