甄炳亮

12月7日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng) 提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》終于發(fā)布了。這是10月份中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)會(huì)議，審定通過(guò)該意見(jiàn)后正式發(fā)布。可以預(yù)見(jiàn)，這會(huì)大大降低我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，促進(jìn)其快速發(fā)展。

那么，我國(guó)目前發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)究竟有哪些門(mén)檻，需要什么樣的體制機(jī)制和政策措施才能真正放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展呢？

社會(huì)力量從事養(yǎng)老服務(wù)的三大“門(mén)檻”

一是申辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不合理前置審批。有關(guān)部門(mén)依據(jù)各自規(guī)定辦法，相互設(shè)置前提條件和高門(mén)檻，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)舉辦者無(wú)法拿到許可辦法要求的各種證件，進(jìn)而無(wú)法取得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可證，無(wú)法合法開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)，更無(wú)法享受相關(guān)優(yōu)惠政策和資金支持。

二是營(yíng)利性與非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中存在的不公平競(jìng)爭(zhēng)。

三是開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)，客觀上存在著“三難”。

老年人支付能力不足。2014年我國(guó)城鎮(zhèn)老年人年人均收入23930元，農(nóng)村老年人年人均收入7621元，收入雖然比2000年有了很大增長(zhǎng)，但是完全靠自己收入想享受住院養(yǎng)老服務(wù)仍有很大困難。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利難。目前，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行期間，50%收支平衡，30%入不敷出，20%略有盈余。不難看出，養(yǎng)老服務(wù)是投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)周期長(zhǎng)的微利行業(yè)，大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依靠收取入住老人費(fèi)用來(lái)維持日常運(yùn)營(yíng)，當(dāng)前房租、薪酬、物價(jià)等上漲幅度較大，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本上升很快。另外，服務(wù)對(duì)象特殊，風(fēng)險(xiǎn)大。老年人意外傷害、死亡事件時(shí)有發(fā)生，容易引起糾紛，保險(xiǎn)機(jī)制不完善，嚴(yán)重影響機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營(yíng)。

人才隊(duì)伍建設(shè)難。一方面人才缺口大。最近，全國(guó)老齡辦公布我國(guó)約有失能、半失能老年人4063萬(wàn)，按照《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》的測(cè)算，到2015年養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)崗位將超過(guò)500萬(wàn)，而目前全國(guó)護(hù)理人員總數(shù)尚不足百萬(wàn)，取得職業(yè)資格的更少。另一方面結(jié)構(gòu)不合理。醫(yī)生、護(hù)士、營(yíng)養(yǎng)師、康復(fù)師、心理咨詢師、社會(huì)工作師等專業(yè)人才匱乏。第三是留人用人難。一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)員工年流失率都在30%。

全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)是一場(chǎng)“革命”

今年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》（以下簡(jiǎn)稱《要點(diǎn)》），明確指出，“放管服”改革工作要緊緊扭住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)“牛鼻子”，在更大范圍、更深層次，以更有力舉措推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。明確要求，要破除制約企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制障礙，著力降低制度性交易成本，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，與大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和發(fā)展壯大新經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。從放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)角度看，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要進(jìn)行以下改革。

一是要研究取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不合理的前置審批。各有關(guān)部門(mén)要真正落實(shí)《要點(diǎn)》要求，認(rèn)真研究各自審批的條件、程序，大力削減養(yǎng)老機(jī)構(gòu)審批的前置審批事項(xiàng)。堅(jiān)決取消各種不必要的證明和手續(xù)，讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦人辦事更方便、更快捷、更有效率。要全面公布在養(yǎng)老服務(wù)審核把關(guān)方面的權(quán)力清單和責(zé)任清單，凡是影響民間資本公平進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)的各種障礙，一律予以清除。

二是要研究全部實(shí)行“先照后證”，修改《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置許可辦法》?，F(xiàn)在營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“先照后證”，非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也應(yīng)該順應(yīng)改革要求，實(shí)行“先照后證”。修改《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置許可辦法》，回歸養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可的本意，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”的問(wèn)題。深入研究許可辦法到底是解決“機(jī)構(gòu)許可”還是“服務(wù)許可”，如果是“機(jī)構(gòu)許可”，已經(jīng)沒(méi)有必要，因?yàn)楣ど滩块T(mén)或民間組織管理部門(mén)已經(jīng)過(guò)審核，頒發(fā)機(jī)構(gòu)法人證書(shū)；如果是“服務(wù)許可”，主管部門(mén)就要認(rèn)真研究服務(wù)人員、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)流程、老人權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容，切實(shí)負(fù)起審核“服務(wù)許可”的職責(zé)。

三是要促進(jìn)各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)。要在公平規(guī)則、公平待遇上下功夫，通過(guò)政策促進(jìn)營(yíng)利性和非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公平待遇，研究解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扭曲養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格問(wèn)題，促進(jìn)其與民辦機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)，要通過(guò)公平政策，著力解決“一床難求”和“空床率高”問(wèn)題。要老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和從事養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)院的醫(yī)保報(bào)銷項(xiàng)目、內(nèi)容，實(shí)行同服務(wù)同政策，引導(dǎo)老年人到成本更低的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而非醫(yī)療機(jī)構(gòu)去養(yǎng)老，并鼓勵(lì)引導(dǎo)醫(yī)護(hù)人員到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)居家為老年人提供醫(yī)療護(hù)理康復(fù)服務(wù)，避免造成醫(yī)保資金的巨大支出和醫(yī)護(hù)力量的浪費(fèi)。

四是要研究解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際存在的客觀困難。要研究建立長(zhǎng)期照護(hù)保障制度，解決基本養(yǎng)老服務(wù)需求。民政、衛(wèi)生、人社等部門(mén)應(yīng)聯(lián)合制定以老年人生活自理能力為目的的老年人能力和服務(wù)需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，要通過(guò)評(píng)估界定基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象，明確非醫(yī)療性護(hù)理服務(wù)和照料服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容，通過(guò)建立保險(xiǎn)、福利和救助相銜接的長(zhǎng)期照護(hù)保障機(jī)制，提供基本養(yǎng)老服務(wù)。要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。要通過(guò)免費(fèi)培訓(xùn)鑒定、享受崗位津貼、入職補(bǔ)貼、設(shè)置公益崗位、補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)金、公平職稱評(píng)審、養(yǎng)老服務(wù)表彰等政策、資金支持，引進(jìn)、留住和發(fā)揮各類養(yǎng)老服務(wù)人才作用，提高養(yǎng)老服務(wù)水平。

放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)是一場(chǎng)革命，是觀念的碰撞和利益的深刻調(diào)整。正如習(xí)近平總書(shū)記在今年10月主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會(huì)議研究放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)等文件時(shí)強(qiáng)調(diào)的，“中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)是改革的責(zé)任主體，是推進(jìn)改革的重要力量。各部門(mén)要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，堅(jiān)持以解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力為基本取向，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以自我革命的精神推進(jìn)改革，堅(jiān)決端正思想認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持從改革大局出發(fā)，堅(jiān)定抓好改革落實(shí)。”

首先應(yīng)建立完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法行政、部門(mén)密切配合、群團(tuán)組織積極參與、上下左右協(xié)同聯(lián)動(dòng)的老齡工作機(jī)制，形成老齡工作大格局。解決龐大的老年人養(yǎng)老服務(wù)需求問(wèn)題，是一個(gè)涉及部門(mén)眾多的問(wèn)題，需要多部門(mén)合作協(xié)調(diào)進(jìn)行。要積極研究我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際情況，尋求政策合力，真正鼓勵(lì)社會(huì)力量和民間資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

二是要提高思想認(rèn)識(shí)，明確政府職能、作用。在養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，從工作主體看，涉及政府、民間資本、社會(huì)力量、家庭和老年人。政府的職責(zé)，一是?；攫B(yǎng)老服務(wù)。即保證老年人一旦失能失智，能根據(jù)需要享受到基本的養(yǎng)老服務(wù)。二是提供公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。政府應(yīng)通過(guò)公開(kāi)透明的、鼓勵(lì)發(fā)展的政策引導(dǎo)和資金扶持，為民間資本、社會(huì)力量從事養(yǎng)老服務(wù)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

三是要積極作為，完善法律法規(guī)和政策。要以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求為目的，以解決居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中存在問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)涉及的法律法規(guī)和政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)修改完善，從而更好地推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)放，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（作者系民政部社會(huì)福利中心黨委書(shū)記）