“十二五”期間，在政策密集出臺(tái)、政府強(qiáng)力推動(dòng)、社會(huì)廣泛參與下，中國養(yǎng)老服務(wù)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。然而，我國老年人口基數(shù)大、發(fā)展速度快，養(yǎng)老服務(wù)需求將越來越旺盛。如何以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)供給側(cè)改革，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)又好又快發(fā)展，是擺在我們面前的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

供給側(cè)角度暴露出部分突出問題

“十二五”期間，在全國人大修訂出臺(tái)老年人權(quán)益保障法、國務(wù)院制定發(fā)布“十二五”養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃、關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展若干意見的指導(dǎo)下，民政部等中央有關(guān)部門和地方政府及地方民政等有關(guān)部門密集發(fā)布了一系列注重頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)政策創(chuàng)制的養(yǎng)老服務(wù)政策。

從政策角度分析，“十二五”時(shí)期，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)逐步形成了以政府為主導(dǎo)，以社會(huì)力量為主體，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展思路，這一政策思路也使得我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展。隨著各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策在全國實(shí)施，在推動(dòng)全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)大發(fā)展的同時(shí)，從供給側(cè)角度看，也暴露出一些問題和困難。

首先，從服務(wù)效果看，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，出現(xiàn)城鄉(xiāng)、中西部差距較大，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有效性滯后于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，居家老年人獲得感不強(qiáng)，政府投入和老年人養(yǎng)老滿足感不成正比等問題。其次，從民間資本和社會(huì)力量作用發(fā)揮看，潛力還沒有充分釋放，從實(shí)地調(diào)研來看，機(jī)構(gòu)建設(shè)要求高、優(yōu)惠政策不落實(shí)、投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本大、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)營利難、風(fēng)險(xiǎn)大等問題，都嚴(yán)重制約了民間資本和社會(huì)力量的進(jìn)入。第三，從從業(yè)人員看，人才缺口大、結(jié)構(gòu)不合理、留人用人難等問題造成養(yǎng)老服務(wù)人才現(xiàn)狀和需求矛盾突出。第四，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展和行業(yè)管理看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得消防、環(huán)保等合格證越來越難，民政部門頒發(fā)許可證風(fēng)險(xiǎn)大，鼓勵(lì)發(fā)展和規(guī)范發(fā)展矛盾加大。

從政府職能和政策角度看，出現(xiàn)這些問題和困難，有以下幾個(gè)原因：一是政府職能錯(cuò)位、越位、不到位并存。二是政策目標(biāo)不清晰。三是政策落地困難。四是政策導(dǎo)向偏差。五是政策許可門檻過高。六是政策內(nèi)部、政策之間矛盾。這些問題處理不好，很大程度上影響?zhàn)B老服務(wù)形成合力，亟待作出調(diào)整和改革。

加大改革力度，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)又好又快發(fā)展

與2020年以后相比，“十三五”期間，我國老年人口發(fā)展速度還相對(duì)較緩，低齡老人、健康老人較多，是我國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重點(diǎn)“窗口期”。要抓住這個(gè)“窗口期”，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)又好又快發(fā)展，就必須注重供給側(cè)改革。

首先，要根據(jù)習(xí)近平總書記要求，建立完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法行政、部門密切配合、群團(tuán)組織積極參與、上下左右協(xié)同聯(lián)動(dòng)的老齡工作機(jī)制，形成養(yǎng)老服務(wù)工作大格局。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，解決數(shù)量龐大的老年人養(yǎng)老服務(wù)需求問題，是一個(gè)涉及部門眾多的問題，需要多部門合作協(xié)調(diào)進(jìn)行，要在這個(gè)大領(lǐng)導(dǎo)體制的指導(dǎo)下，積極研究“十三五”期間我國老齡化特點(diǎn)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，協(xié)調(diào)部門利益，尋求政策合力，開展養(yǎng)老服務(wù)。

其次，通過多種方式，提供養(yǎng)老服務(wù)的?；径档拙€。保基本兜底線是政府在社會(huì)保障中的基本職能，但是不同工作其?；径档拙€的對(duì)象不同。在養(yǎng)老服務(wù)方面要根據(jù)形勢(shì)變化適時(shí)調(diào)整對(duì)象和方式。其核心要義有二：一是明確政府?；镜膶?duì)象條件。首先是根據(jù)身體評(píng)估情況，提供失能失智人員服務(wù)保障，其次是根據(jù)失能失智人員中身份條件實(shí)施不同的補(bǔ)貼政策，如對(duì)“三無”、五保、優(yōu)撫、低保、計(jì)劃生育特殊家庭老人、高齡空巢等對(duì)象實(shí)行不同政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)失能失智的“三無”、五保對(duì)象、優(yōu)撫對(duì)象、計(jì)劃生育特殊家庭老人等提供基本服務(wù)保障的方式應(yīng)該多種多樣。絕對(duì)不是一定要政府建福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)起來這一條路，這甚至不應(yīng)該是最主要和必需的道路，應(yīng)該是包括政府向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買床位、政府發(fā)放服務(wù)補(bǔ)貼由服務(wù)對(duì)象自己選擇養(yǎng)老方式和政府提供養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等多種方式。

再次，通過政策引導(dǎo)和必要的資金支持，推動(dòng)全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。發(fā)展不同業(yè)態(tài)、不同內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)主體和民間資本的事，但是政府要發(fā)揮政策引導(dǎo)和資金引導(dǎo)的作用。這需要注意兩個(gè)問題：一是提供公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境?，F(xiàn)在的政策和資源主要引導(dǎo)發(fā)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重制約了民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，同時(shí)又造成公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。針對(duì)我國目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多種所有制和多種經(jīng)營管理方式的現(xiàn)狀，需要梳理現(xiàn)有政策法律，對(duì)阻礙行業(yè)發(fā)展、相互之間沖突矛盾的條文及時(shí)修訂，為公建公營、公建民營、民辦非營利、民辦營利、內(nèi)外資養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等建立既有一定差別、又要體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境。二是真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。而不是政府發(fā)文件投巨資大規(guī)模建立養(yǎng)老養(yǎng)生園區(qū)，或政府過多干涉養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)日間照料機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)項(xiàng)目和收費(fèi)的自主權(quán)，使其無法自我生存等。

第四，按失能失智等老年人結(jié)構(gòu)比例分區(qū)分級(jí)建立養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃。養(yǎng)老服務(wù)成本的大頭和難題是服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，設(shè)施建設(shè)面臨著用地難、投入大、周期長(zhǎng)等困難。從實(shí)地調(diào)研情況看，新建的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營多年都很難收回建設(shè)成本，更不要說營利了，而在老舊城區(qū)更是無地提供，租賃房屋舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)租金太高，而且因租賃時(shí)間短等原因，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法進(jìn)行消防等改造，造成現(xiàn)階段大量社區(qū)嵌入式小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入不敷出，長(zhǎng)期虧本經(jīng)營。所以，政府國土資源和規(guī)劃、建設(shè)等部門應(yīng)該聯(lián)合民政、衛(wèi)生計(jì)生委、發(fā)改委、財(cái)政等部門根據(jù)各地失能失智人員現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，制定分區(qū)分級(jí)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃(銜接好醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)劃)并組織實(shí)施，尤其要規(guī)劃建設(shè)社區(qū)化、小型化、專業(yè)化的長(zhǎng)期照護(hù)養(yǎng)老設(shè)施。建成后通過一定程序選擇品牌化、連鎖化的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營。

第五，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的許可、監(jiān)管和服務(wù)。提供事前(許可)、事中(日常管理)和事后(停業(yè)和關(guān)閉)管理和服務(wù)是政府職能部門的基本職責(zé)之一。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的核心是落實(shí)老年人權(quán)益保障法提出的“民政部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督和管理，其他部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)各負(fù)其責(zé)”。目前首要的工作是根據(jù)實(shí)踐中現(xiàn)存養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的呼吁，修改完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可辦法或直接起草《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》?，F(xiàn)行的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可辦法，存在兩個(gè)突出問題：一是多部門前置審批，程序多且不符合實(shí)際，內(nèi)容也不符合實(shí)際;二是沒有體現(xiàn)主管部門應(yīng)該進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)管理的內(nèi)容。改革的方向：一是研究確定真正屬于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)該管的內(nèi)容，二是按照政府簡(jiǎn)政放權(quán)的要求把有關(guān)部門前置審批改為后置備案。同時(shí)，明確有關(guān)部門在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的職責(zé)，促使有關(guān)部門真正面對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理中存在的問題，認(rèn)真研究解決辦法，實(shí)現(xiàn)各負(fù)其責(zé)。如在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防安全管理方面，既有消防法規(guī)定的不合理手續(xù)程序問題，又有公安部、建設(shè)部對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能建在三層及以下的既不合理、又不符合實(shí)際的消防安全標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制規(guī)定，嚴(yán)重阻礙了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的新建。

第六，因應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)特殊性需要，借鑒國境外做法，政府有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)三項(xiàng)工作。一是民政、衛(wèi)生、社保等部門要盡快研究建立統(tǒng)一的以老年人生活自理為目的的能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)，建立多種途徑的現(xiàn)有失能失智老人長(zhǎng)期照護(hù)資金保障制度和下一步所有人投保的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。二是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。特別是建立養(yǎng)老護(hù)理人才使用和激勵(lì)機(jī)制，如政府出資開展培訓(xùn)和技能鑒定、特崗津貼、公益崗位扶持、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等多種補(bǔ)助。三是研究如何加強(qiáng)中西部和廣大農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

當(dāng)然，政府的職能和政策遠(yuǎn)不只這些，比如還有制定居家養(yǎng)老支持政策，給予養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)日間照料機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠政策，解決民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資資格和擔(dān)保問題，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)品牌化、連鎖化發(fā)展等職能。

總之，政府及有關(guān)職能部門要認(rèn)真研究政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，該到位的一定要到位，不該越位的一定要抽身回來。要通過政府職能和政策引導(dǎo)達(dá)到兩方面效果：從老人及其家庭角度看，要能夠?yàn)橛叙B(yǎng)老服務(wù)需求的老人及其家庭搭建養(yǎng)老服務(wù)保障，其含義：一是當(dāng)老人身體失能需要長(zhǎng)期照護(hù)時(shí)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可去，提供服務(wù)保障;二是老人及其家庭能夠付得起費(fèi)用，通過醫(yī)?；蜷L(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)等方式提供經(jīng)濟(jì)保障。從社會(huì)力量和民間資本角度看，想投資進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)時(shí)，各部門政策是同一方向的，建設(shè)、運(yùn)營等方面的政策是明確的、能落地的，真正體現(xiàn)建立的是公平開放的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。