當(dāng)前，養(yǎng)老問題是社會各方廣泛關(guān)注關(guān)心的重要社會問題。上海市委、市政府高度重視養(yǎng)老工作，把積極應(yīng)對老齡化、推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為事關(guān)全局的戰(zhàn)略任務(wù)持續(xù)推進(jìn)，取得了明顯成效。為了全面、權(quán)威地發(fā)布本市養(yǎng)老服務(wù)政策和規(guī)劃，推動本市社會養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)健康發(fā)展，由市政府發(fā)展研究中心牽頭，會同市民政局、市政府研究室、市發(fā)展改革委和市財(cái)政局等部門，開展上海養(yǎng)老領(lǐng)域首部政府白皮書--《上海養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展報告（白皮書）》的研究編纂工作。

白皮書正文共分八章，第一章闡述上海人口老齡化現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢；第二章在回顧上海養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，闡述上海養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀；第三章介紹上海養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)與愿景；第四章至第八章，具體介紹“五位一體”框架中的養(yǎng)老服務(wù)供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業(yè)監(jiān)管體系的現(xiàn)狀、目標(biāo)與舉措。附錄為養(yǎng)老服務(wù)主要地方性法規(guī)和政策匯編。

一、上海人口老齡化現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

1979年，上海60歲及以上戶籍老年人口占總?cè)丝诒壤^10%，上海開始步入老齡化社會。邁入21世紀(jì)，上海人口老齡化不斷深化，并呈加速發(fā)展的態(tài)勢。

至2014年末，上海常住人口總數(shù)達(dá)2425.68萬，其中60歲及以上常住老年人口452.06萬，占比為18.6%；戶籍人口總數(shù)1438.69萬，其中60歲及以上戶籍老年人口413.98萬，占比為28.8%；80歲及以上戶籍高齡老年人口75.32萬，占60歲及以上戶籍老年人口的18.2%，占戶籍總?cè)丝诘?.2%。相比1979年，2014年上海戶籍人口老齡化程度提高了18.8個百分點(diǎn)，上海已成為深度老齡化城市。

表 2014年末上海戶籍老年人口及性別構(gòu)成（單位：萬人、％）

注：60+指60歲及以上，65+、70+、75+、80+、85+、90+、95+、100+以此類推。

據(jù)預(yù)測，至2020年，上海常住老年人口總數(shù)將超過570萬，且隨著時間推移規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)大。從戶籍人口發(fā)展趨勢來看，2015年至2020年間上海60歲及以上戶籍老年人口年均增長量將超過21萬，總量將于2018年突破500萬，至2020年達(dá)到531萬，預(yù)計(jì)2045年至2050年間將達(dá)到峰值。

圖2015—2050年上海戶籍老年人口數(shù)量趨勢預(yù)測

二、上海養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

上海率先提出以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的發(fā)展框架，基本形成“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局。上海一方面加大財(cái)政投入，聚焦重點(diǎn)、補(bǔ)足短板，持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老床位、老年人助餐點(diǎn)、老年人日間服務(wù)中心等設(shè)施建設(shè)。另一方面，大力發(fā)展多種形式的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)能力；并不斷完善養(yǎng)老服務(wù)的各項(xiàng)政策措施，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

至2015年末，全市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)699家，床位12.6萬張，全面實(shí)現(xiàn)了“十二五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)。全市共有224家社區(qū)助老服務(wù)社、3萬余名助老服務(wù)員，為30.2萬名老年人提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；累計(jì)建有442家日間服務(wù)中心，為1.5萬名老年人提供日間照料服務(wù)；累計(jì)設(shè)立了634個老年人助餐服務(wù)點(diǎn)，為7.3萬名老年人提供助餐服務(wù)；建成社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化老年活動室5407家，日均活動30萬人次以上。實(shí)施“老伙伴計(jì)劃”，鼓勵低齡老年人為高齡老年人提供志愿服務(wù)。2013年末起，全市在100個街鎮(zhèn)開展了老年宜居社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，致力于打造“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。

三、上海養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)

2014年4月，上海市政府出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》，提出構(gòu)建“養(yǎng)老服務(wù)供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業(yè)監(jiān)管體系”的“五位一體”社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展框架。

2015年12月，十屆上海市委十次全會明確提出：“十三五”期間，更加積極主動應(yīng)對人口老齡化，加快完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系，形成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)格局，努力實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)保盡保。

四、構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)供給體系

上海在全國率先編制了《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2013—2020年）》，以引領(lǐng)和推動各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。該規(guī)劃一方面著眼長遠(yuǎn)、剛性配置，確保設(shè)施總量的穩(wěn)定有效供給；另一方面，明確設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化設(shè)施布局，著力提升設(shè)施功能水平。至2015年末，所有區(qū)縣都已編制并出臺本區(qū)域的養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃，形成了市、區(qū)縣兩級養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給

“十三五”期間，本市將繼續(xù)大力推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，滿足老年人就近養(yǎng)老服務(wù)需求。全市建成社區(qū)綜合為老服務(wù)中心200家以上，社區(qū)日間服務(wù)中心等托養(yǎng)機(jī)構(gòu)達(dá)到800家，每居（村）至少建設(shè)1家標(biāo)準(zhǔn)化老年活動室，全市建成6000家以上。

（二）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給

“十三五”期間，上海將繼續(xù)加大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)力度，至2020年，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位達(dá)到15.9萬張。同時，加快存量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施改造，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力和水平。

（三）新型養(yǎng)老服務(wù)供給

上海不斷探索符合特大型城市特點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)供給模式創(chuàng)新，在中心城區(qū)，重點(diǎn)推廣社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)—長者照護(hù)之家；在郊區(qū)農(nóng)村，通過睦鄰互助點(diǎn)等多種形態(tài)，推動老年人互助式養(yǎng)老。

長者照護(hù)之家。2014年下半年起，上海開展試點(diǎn)探索。它既提供短期住養(yǎng)、日間照料服務(wù)，又能為居家養(yǎng)老提供專業(yè)服務(wù)和支撐，實(shí)現(xiàn)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的融合，使老年人在熟悉的社區(qū)環(huán)境下享受專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。2015年，通過市政府實(shí)事項(xiàng)目，完成22家長者照護(hù)之家建設(shè)。計(jì)劃2016年新增50家，至2017年末，中心城區(qū)和郊區(qū)城市化地區(qū)的各街鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

睦鄰互助點(diǎn)。睦鄰互助點(diǎn)主要發(fā)揮農(nóng)村場地優(yōu)勢，以農(nóng)村自有住宅、閑置房屋為依托，以自愿為前提，弘揚(yáng)鄰里互助傳統(tǒng)，推動老年人互助式養(yǎng)老。計(jì)劃至2020年，在郊區(qū)農(nóng)村重點(diǎn)發(fā)展睦鄰互助點(diǎn)。全市培育示范睦鄰互助點(diǎn)2000個。

三、完善養(yǎng)老服務(wù)保障體系

（一）醫(yī)療衛(wèi)生保障

在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，至2015年末，全市699家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，設(shè)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)的共189家，其中超過100家納入醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算；全市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)簽約服務(wù)全覆蓋。在社區(qū)居家老年照護(hù)方面，大力發(fā)展居家醫(yī)療護(hù)理，對有醫(yī)療護(hù)理需求的居家老年人提供服務(wù)。

計(jì)劃至2017年，實(shí)現(xiàn)全市有一定規(guī)模（一般為150張以上床位）的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)（與醫(yī)療機(jī)構(gòu)鄰近設(shè)置、整合設(shè)置的除外），符合條件的經(jīng)批準(zhǔn)納入醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)。社區(qū)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心簽約服務(wù)全覆蓋。

（二）人力資源保障

上?，F(xiàn)有養(yǎng)老護(hù)理人員近5萬人，主要在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年護(hù)理機(jī)構(gòu)，以及社區(qū)居家領(lǐng)域開展養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)。其中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員和社區(qū)居家養(yǎng)老護(hù)理人員中，持有國家職業(yè)資格證書的占17%。

計(jì)劃至2020年，新增養(yǎng)老護(hù)理人員7.8萬人，建立一支規(guī)模與需求相適應(yīng)、年齡梯度適當(dāng)、等級比例合理的養(yǎng)老護(hù)理人員隊(duì)伍。

（三）支付能力保障

2004年起，上海建立了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，為生活自理困難且經(jīng)濟(jì)困難的老年人提供服務(wù)補(bǔ)貼。目前，全市共有13萬名老年人經(jīng)評估得到政府提供的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。

2013年起，上海啟動高齡老人醫(yī)療護(hù)理計(jì)劃試點(diǎn)，對80周歲以上符合條件的老年人試行居家醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用醫(yī)保支付政策。2014年10月，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至6個區(qū)28個街鎮(zhèn)，對老年醫(yī)療護(hù)理需求評估等級為重度的老年人，年齡門檻放低至75周歲。

目前，上海繼續(xù)推進(jìn)高齡老人醫(yī)療護(hù)理計(jì)劃，試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)一步擴(kuò)大至全市所有區(qū)縣，將試點(diǎn)對象的年齡門檻降至70周歲，將居家醫(yī)療護(hù)理服務(wù)的自負(fù)比例降至10%，延伸居家護(hù)理服務(wù)至養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

“十三五”期間，上海將探索建立長期護(hù)理保險制度。

（四）信息化保障

“十三五”期間，推進(jìn)市級層面綜合為老服務(wù)信息平臺基礎(chǔ)建設(shè)，全市將建成全市統(tǒng)一、市區(qū)聯(lián)動、覆蓋基層的綜合為老服務(wù)信息平臺，“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”初顯成效，形成全人群覆蓋、全方位服務(wù)、全過程管理、全天候響應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)信息化基本框架，為改善養(yǎng)老服務(wù)、優(yōu)化服務(wù)資源配置提供支撐。

加快推進(jìn)區(qū)級層面為老服務(wù)信息平臺統(tǒng)籌建設(shè)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一需求評估、服務(wù)分派、監(jiān)督管理等功能。延伸綜合為老服務(wù)街鎮(zhèn)信息平臺網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)咨詢、受理、社區(qū)層面資源調(diào)配和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管功能。

四、形成完善的養(yǎng)老政策支撐體系

（一）強(qiáng)化政府在養(yǎng)老基本公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用

深化上海養(yǎng)老基本公共服務(wù)改革，堅(jiān)持“保基本、兜底線、促公平”，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基本公共服務(wù)應(yīng)保盡保，確保政府在養(yǎng)老基本公共服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

“十三五”期間，上海將進(jìn)一步優(yōu)化保障對象財(cái)政補(bǔ)貼政策，建立養(yǎng)老基本公共服務(wù)“補(bǔ)需方”機(jī)制，創(chuàng)新養(yǎng)老基本公共服務(wù)供給，深入推進(jìn)養(yǎng)老基本公共服務(wù)。

（二）充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

突破現(xiàn)有制約市場發(fā)揮作用的瓶頸問題，充分激發(fā)社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的活力和積極性，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。

“十三五”期間，上海將積極探索養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域ppp模式，創(chuàng)新、落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)金融支持、稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)等政策，吸引社會資本參與投資養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。

（三）夯實(shí)家庭在養(yǎng)老服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用

未來，上海將在居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的梯度服務(wù)政策體系中，進(jìn)一步明確居家養(yǎng)老優(yōu)先的政策導(dǎo)向，努力支撐家庭照料服務(wù)開展。繼續(xù)實(shí)施支撐家庭養(yǎng)老的服務(wù)項(xiàng)目，減輕家庭照護(hù)壓力，使家庭作為養(yǎng)老服務(wù)基本單元的基礎(chǔ)地位得到強(qiáng)化。

五、打造老年照護(hù)統(tǒng)一需求評估體系

2014年下半年，上海開始探索將原有社區(qū)居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、老年護(hù)理醫(yī)院、高齡老年人醫(yī)療護(hù)理等領(lǐng)域分散的評估標(biāo)準(zhǔn)整合為《上海市老年照護(hù)統(tǒng)一需求評估辦法（試行）》，由第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對老年人的身體狀況進(jìn)行評估，按照評估結(jié)果匹配相應(yīng)的基本養(yǎng)老項(xiàng)目。確保政府提供的基本養(yǎng)老服務(wù)與老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求有效對接、公平匹配。

2014年末，上海在徐匯、閔行、楊浦、普陀和浦東啟動老年照護(hù)統(tǒng)一需求評估體系建設(shè)試點(diǎn)。2016年，上海將在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上完善老年照護(hù)統(tǒng)一需求評估的工作機(jī)制，在全市范圍全面推開。

六、建立科學(xué)有效的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管體系

隨著上海養(yǎng)老服務(wù)的不斷發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管工作從無到有、從零散到系統(tǒng)，基本建立了包括依法準(zhǔn)入監(jiān)管、日常監(jiān)管以及行業(yè)自律在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管框架。

“十三五”期間，上海將著重推進(jìn)行業(yè)準(zhǔn)入管理改革、完善法律法規(guī)體系、充實(shí)監(jiān)管力量、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管、推動監(jiān)管主體多元化、完善信用監(jiān)管以及監(jiān)管信息化等舉措，進(jìn)一步強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管，提升養(yǎng)老服務(wù)水平，更好地維護(hù)老年人的合法權(quán)益。