各區(qū)縣民政局、發(fā)展改革委、農(nóng)委、衛(wèi)生計生委、人力資源社會保障局、財政局、規(guī)劃國土資源局、老齡辦：

多年來，本市圍繞構建“9073”養(yǎng)老服務格局，積極推動養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，初步建成了以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。但就農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展來看，家庭養(yǎng)老功能逐步弱化，養(yǎng)老服務設施建設與專業(yè)化服務水平相對滯后。為進一步加強本市農(nóng)村養(yǎng)老服務建設，根據(jù)《中共上海市委上海市人民政府關于推動新型城鎮(zhèn)化建設促進本市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的若干意見》（滬委發(fā)〔2015〕2號）、《上海市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)推進社會養(yǎng)老服務體系建設的實施意見》（滬府發(fā)〔2014〕28號）等文件精神和要求，現(xiàn)就推進農(nóng)村養(yǎng)老服務工作提出如下實施意見：

一、總體要求和工作目標

圍繞“推動新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的總體部署，堅持積極老齡化的理念，進一步發(fā)揮政府?；尽⒍档拙€作用，統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜，聚焦養(yǎng)老設施建設、服務水平提升、政策支持保障，推進城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老公共服務均等化，讓農(nóng)村老年人共享改革發(fā)展成果。到2020年，在農(nóng)村地區(qū)初步形成涵蓋養(yǎng)老服務供給體系、服務保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業(yè)監(jiān)管體系“五位一體”的社會養(yǎng)老服務體系，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老公共服務和社會保障水平明顯提高，多層次、多樣化的養(yǎng)老服務需求進一步得到滿足。

二、分類推進農(nóng)村養(yǎng)老服務工作

立足農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，以老年人的需求為導向，充分考慮務農(nóng)農(nóng)民、離土農(nóng)民以及農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)居民等不同的養(yǎng)老需求，分區(qū)域、有重點地分類推進農(nóng)村養(yǎng)老服務工作。

（一）加快提升城鎮(zhèn)化地區(qū)養(yǎng)老服務水平。對中心城區(qū)周邊或新城范圍內(nèi)的鎮(zhèn)以及中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)等鎮(zhèn)政府所在的集鎮(zhèn)地區(qū)，考慮其城市化發(fā)展較快、人口密集的情況，要在嚴格按照市、區(qū)（縣）兩級養(yǎng)老設施布局專項規(guī)劃的要求配置養(yǎng)老服務設施的基礎上，參照中心城區(qū)的要求發(fā)展養(yǎng)老服務。加強各類養(yǎng)老服務設施的日常管理，引入專業(yè)化社會組織、企業(yè)共同推動養(yǎng)老服務發(fā)展，拓展服務項目、創(chuàng)新服務模式、全面提升養(yǎng)老服務能力。

（二）做實基本管理單元的養(yǎng)老服務。在城鎮(zhèn)化區(qū)域集中連片、邊界范圍相對清晰、人口達到一定規(guī)模、管理服務相對自成系統(tǒng)的城市人口聚居區(qū)（參照基本管理單元設置區(qū)域），要充分考慮區(qū)域內(nèi)老齡化人口現(xiàn)狀，完善基本養(yǎng)老服務功能。已有大量城市人口的非建制鎮(zhèn)以及實行“鎮(zhèn)管社區(qū)”的片區(qū)，無養(yǎng)老服務設施或現(xiàn)有設施沒有達到規(guī)劃和建設指標要求的，要按照城鎮(zhèn)化地區(qū)的養(yǎng)老服務設施要求，通過購置、置換、租賃等方式開辟設施，確保養(yǎng)老機構和社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施布局均衡到位；對具有一定入住規(guī)模的大居基地，要及時配置各類養(yǎng)老服務設施，并根據(jù)老年人口數(shù)量增長情況及時補充設施配置。

（三）因地制宜地發(fā)展純農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務。加快建設農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老服務設施，考慮服務的可及性，到2020年，每個建制村一般至少集中設置1處具有生活照料、精神慰藉等功能的社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施。可結合現(xiàn)有“三室一點”綜合配置，依托中心村、行政村、較大自然村，綜合利用農(nóng)家大院、舊廠房等各類資源，做到科學布點、按需配置、靈活設置。鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級經(jīng)濟投資興建托老所、長者照護之家等托養(yǎng)設施，滿足農(nóng)村老年人托養(yǎng)的需求。進一步聚焦純農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務工作，結合實際探索具有農(nóng)村特點的養(yǎng)老服務模式，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

三、主要任務

（一）統(tǒng)籌農(nóng)村養(yǎng)老服務設施規(guī)劃和建設。按照《上海市養(yǎng)老設施布局專項規(guī)劃》的總體要求，實施區(qū)縣養(yǎng)老設施布局專項規(guī)劃。在年度用地計劃中優(yōu)先保障養(yǎng)老設施，合理安排用地需求，在符合相關環(huán)保、消防要求以及規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵利用閑置的公益性用地調整為養(yǎng)老服務用地。新建居住區(qū)根據(jù)規(guī)劃要求和建設標準配套建設養(yǎng)老服務設施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用，民政部門要參與評審驗收，以確保設施規(guī)劃真正落地。加大存量改造力度，通過簡化審批程序、縮短審批周期等措施，加快養(yǎng)老機構設施設備更新周期，力爭三年內(nèi)完成鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）辦、村辦薄弱養(yǎng)老機構改造。加強村鎮(zhèn)無障礙養(yǎng)老環(huán)境建設，重點推進與老年人、殘疾人生活關系密切的村鎮(zhèn)道路、養(yǎng)老公共服務設施、基本公共活動場所、家庭無障礙設施建設與改造。

（二）提高農(nóng)村地區(qū)綜合為老服務水平。針對農(nóng)村地區(qū)資源相對分散、服務供給不足等特點，以推進老年宜居社區(qū)建設為抓手，加強社區(qū)綜合為老服務平臺建設。每個街鎮(zhèn)及基本管理單元一般建設1處社區(qū)綜合為老服務體，提供“一站式綜合服務”，滿足農(nóng)村老年人生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉、文體娛樂、緊急援助等需求；實現(xiàn)“一體化資源統(tǒng)籌”，有效管理和配置社區(qū)內(nèi)各類養(yǎng)老服務資源，培育為老服務社會組織和隊伍，組織專業(yè)服務技能培訓；探索“一門式受理評估”，方便老年人養(yǎng)老服務咨詢、申請、評估、服務質量投訴；搭建“一網(wǎng)覆蓋的信息管理系統(tǒng)”，整合農(nóng)村老年人信息和為老服務信息，應用信息化手段促進供需對接。

（三）增強農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務供給能力。不斷豐富社區(qū)居家養(yǎng)老服務的內(nèi)容，在提供“助餐、助浴、助潔、助行、助醫(yī)、助急”等傳統(tǒng)服務的基礎上，參照中心城區(qū)項目化管理、菜單式服務的做法，探索制定有農(nóng)村特色的、價格合理的服務清單和目錄，提高專業(yè)化服務和項目化運作的能力。支持農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機構引進醫(yī)療、護理、社工等專業(yè)技術人員，積極開展養(yǎng)老護理人員培訓，不斷提高從業(yè)人員專業(yè)素質。支持農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機構向社會開放，為周邊社區(qū)老年人提供助餐、助浴、日托、康復等養(yǎng)老服務。

（四）推進農(nóng)村地區(qū)醫(yī)養(yǎng)結合工作。鼓勵農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老設施盡可能與醫(yī)療設施就近設置、整合設置，為老年人提供綜合養(yǎng)老醫(yī)療護理服務。以社區(qū)衛(wèi)生服務中心、村醫(yī)務室為載體，促進醫(yī)療衛(wèi)生資源進入養(yǎng)老機構、城鄉(xiāng)社區(qū)和居、村民家庭，實現(xiàn)各類老年群體醫(yī)療服務的全覆蓋。鼓勵有一定規(guī)模的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機構設置醫(yī)療機構，滿足住養(yǎng)老人醫(yī)療護理需求。根據(jù)醫(yī)保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展情況和區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃要求，養(yǎng)老機構設置的醫(yī)療機構逐步實現(xiàn)醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結算。加強社區(qū)衛(wèi)生服務機構和社區(qū)托養(yǎng)機構之間的有機整合，建立契約服務關系，設立全科醫(yī)生工作站、護理站等，提供上門基本醫(yī)療護理服務。有條件的社區(qū)日間照護機構、老年活動室等為老服務設施可為護理站等醫(yī)療服務機構免費提供工作場所。根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展情況，高齡老人醫(yī)療護理計劃試點逐步擴大覆蓋面并向農(nóng)村延伸，減輕農(nóng)村老年人養(yǎng)老護理服務自付壓力。

（五）加強農(nóng)村地區(qū)老年活動室建設。新建的村級標準化老年活動室建筑面積一般為160平方米，街鎮(zhèn)級標準化老年活動室建筑面積一般為300平方米。老年活動室選址要充分考慮方便社區(qū)老年人，盡量縮短服務半徑，每個建制村一般至少有1處標準化老年活動室，并應結合周邊其他公共服務設施綜合設置。村域面積較大、老年人較多的地區(qū)，應增加老年活動室布點，利用行政村撤并閑置的辦公場所等公共設施建設老年活動室，鼓勵有條件的老年活動室增加生活照料功能。逐步規(guī)范老年活動室外部環(huán)境及配套建設，對存在安全隱患或臨時搭建等不達標的老年活動室應及時修繕改造，并建立安全防范制度和緊急預案。

（六）推廣農(nóng)村地區(qū)老年人睦鄰點建設。結合農(nóng)村地區(qū)鄰里交往頻繁、人際關系密切的特點，充分挖掘農(nóng)村社區(qū)的互助潛力，探索農(nóng)村互助式養(yǎng)老模式。以民間自愿為前提，充分發(fā)揮村民自治、自助互助的作用，鼓勵利用自有住宅、閑置房屋大力推動“農(nóng)村睦鄰點”建設，并不斷增強服務功能，把睦鄰點打造成為農(nóng)村老年人生活交往、日常照料、參與社區(qū)公共事務、精神文化活動的場所。區(qū)縣、街鎮(zhèn)要積極協(xié)調資源，創(chuàng)造條件支持睦鄰點發(fā)展，以若干個村組為單位，積極培育具有一定規(guī)模且集聚生活照料、精神慰藉、互助服務功能于一體的“示范睦鄰點”，起到輻射引領作用。每個建制村一般至少建設1個“示范睦鄰點”，有條件的可按村組增加布點，滿足農(nóng)村老年人“不離鄉(xiāng)土、不離鄉(xiāng)鄰、不離鄉(xiāng)音、不離鄉(xiāng)情”的養(yǎng)老情結。

（七）培育農(nóng)村地區(qū)為老服務隊伍。重視村委會等群眾自治組織的發(fā)展，發(fā)揮其在維護老年人權益、開展為老服務、老年互助、老年思想教育、文化體育活動等方面的積極作用。各村委會要建立一支農(nóng)村為老志愿服務隊伍，繼續(xù)推廣“老伙伴計劃”等互助項目，采取入戶交流、外出陪伴、結對幫助等形式，為高齡、殘疾、失能、空巢等老人送去溫暖。大力推進基層老年協(xié)會的規(guī)范化建設，扶持其成為“有組織、有場地、有設施、有活動、有經(jīng)費”的示范性群眾組織。農(nóng)村社區(qū)建立老年協(xié)會或分支站點的村委會不低于90%，尚未成立的，要加快培育建立；已經(jīng)成立的，要逐步提高老年人的參與率。

（八）健全農(nóng)村社會保障機制。逐步提高農(nóng)村老年人的經(jīng)濟收入，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居保、小城鎮(zhèn)社會保險（鎮(zhèn)保）等保障水平。推進城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度并軌，建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。加快推行老年照護統(tǒng)一需求評估制度，健全養(yǎng)老服務梯度補貼制度，農(nóng)村養(yǎng)老服務補貼政策與城鎮(zhèn)實行統(tǒng)一標準、統(tǒng)一補貼，補貼標準隨本市最低小時工資標準的增長逐年同步調整。各級政府應統(tǒng)籌考慮農(nóng)村養(yǎng)老的實際需求，加大對經(jīng)濟薄弱村的扶持力度，對農(nóng)村地區(qū)新建、改建、擴建的養(yǎng)老服務設施按照相關政策給予資金支持。市級財力應加大對財力困難區(qū)縣的轉移支付力度，并對符合條件的按相關政策通過“以獎代補”形式給予支持；有條件的區(qū)縣、街鎮(zhèn)可通過建立統(tǒng)籌資金等方式對農(nóng)村養(yǎng)老服務設施給予運營等補貼。

（九）加強農(nóng)村養(yǎng)老從業(yè)人員隊伍建設。增強農(nóng)村養(yǎng)老服務工作崗位的吸引力，鼓勵本地區(qū)勞動者特別是農(nóng)村富余勞動力從事養(yǎng)老服務一線崗位。對現(xiàn)有在崗的農(nóng)村養(yǎng)老護理員，切實提高其服務技能與服務質量，保證崗前培訓和崗位培訓的時間與質量，加大上崗證和等級證書的培訓力度，確保養(yǎng)老機構和社區(qū)居家護理員均能持證上崗。對符合條件的參加養(yǎng)老護理職業(yè)培訓和職業(yè)技能鑒定的從業(yè)人員給予相關補貼，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老護理員上崗證培訓政策延伸至就業(yè)年齡段以外的人員。同時，加強基層老齡工作隊伍建設，充實工作力量，提升基層老齡工作整體水平。

（十）建立跨區(qū)協(xié)作支援機制。因地制宜在城鄉(xiāng)之間、養(yǎng)老機構之間建立養(yǎng)老服務協(xié)作支援機制。支援方可采取派員駐點幫扶、業(yè)務交流等方式，為受援方提供培訓實訓、管理輸出與技術指導，鼓勵支援方養(yǎng)老服務專業(yè)人才、社工組織、志愿者組織等前往受援方開展養(yǎng)老服務。通過資金捐助、物資捐贈、合作開展項目等方式，支持受援方養(yǎng)老服務基礎設施建設、設備購置及維修改造。繼續(xù)開展市屬養(yǎng)老機構結對幫扶農(nóng)村地區(qū)薄弱養(yǎng)老機構的活動，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務水平。推動入住率不同的養(yǎng)老機構之間加強合作，研究引導城市老年人到農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的相關措施。

四、工作要求

（一）加強組織領導。各級政府要把農(nóng)村養(yǎng)老服務工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃。堅持養(yǎng)老責任屬地化原則，郊區(qū)各區(qū)縣政府要進一步增強責任感和主動性，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，統(tǒng)籌發(fā)展、規(guī)劃落實本區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設。要進一步強化工作協(xié)調機制，制定實施方案，分解工作任務，確保農(nóng)村養(yǎng)老服務工作健康有序發(fā)展。

（二）部門各司其職。民政、老齡部門要牽頭履行業(yè)務監(jiān)管職能，做好宏觀引導、行業(yè)規(guī)范、規(guī)劃編制、業(yè)務指導、信息發(fā)布等工作。發(fā)展改革部門要將加強農(nóng)村養(yǎng)老服務建設、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，支持農(nóng)村養(yǎng)老服務設施建設。衛(wèi)生計生和醫(yī)保部門要研究和推進農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結合服務模式。農(nóng)村發(fā)展部門要把農(nóng)村養(yǎng)老服務工作列入新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容。人力資源社會保障部門要通過加強職業(yè)技能培訓等加強農(nóng)村養(yǎng)老從業(yè)人員隊伍建設。財政部門要在現(xiàn)有資金渠道內(nèi)對農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展給予更多財力保障。規(guī)劃土地、住房保障和建設部門要統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村養(yǎng)老服務設施建設和土地供應。

（三）加強督促檢查。郊區(qū)各區(qū)縣、有關部門要加強對農(nóng)村養(yǎng)老服務工作的績效考核，確保責任到位、任務落實。各區(qū)縣民政部門要加強對本意見執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，加大對本區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務、設施、機構的管理力度，重視養(yǎng)老安全工作，建立健全安全防范制度和應急預案，定期對養(yǎng)老設施進行安全巡查，做到安全隱患“零容忍”，促進農(nóng)村養(yǎng)老服務工作的可持續(xù)發(fā)展。

（四）強化宣傳引導。大力宣傳健康老齡化、積極老齡化的理念，倡導科學、文明、健康的生活方式。通過社區(qū)宣傳、新聞媒體、文體活動等大力弘揚中華民族的傳統(tǒng)美德，積極營造敬老、愛老、為老、助老的良好社會氛圍。

上海市民政局 上海市發(fā)展和改革委員會

上海市農(nóng)業(yè)委員會 上海市衛(wèi)生和計劃生育委員會

上海市人力資源和社會保障局 上海市財政局

上海市規(guī)劃和國土資源管理局 上海市老齡工作委員會辦公室

2015年11月3日