一、文件出臺(tái)背景

城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)作為老年人自我管理、自我教育、自我服務(wù)的老年社會(huì)組織，具有明顯的公益性、服務(wù)性，多年來(lái)，在基層老齡事業(yè)、社會(huì)公益事業(yè)、社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)治理中發(fā)揮了重要作用。

為更好地促進(jìn)老年協(xié)會(huì)發(fā)展，新修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》都對(duì)老年協(xié)會(huì)建設(shè)提出了系列要求。《全國(guó)老齡工作委員會(huì)關(guān)于落實(shí)<中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃>成員單位分工的意見(jiàn)》明確提出，由全國(guó)老齡辦、民政部共同負(fù)責(zé)加強(qiáng)基層老年群眾組織建設(shè)。

為貫徹落實(shí)中央部署和有關(guān)文件精神，進(jìn)一步加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)，2012年全國(guó)老齡辦下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》(全國(guó)老齡辦發(fā)〔2012〕1號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，界定了基層老年協(xié)會(huì)的性質(zhì)和主要職責(zé)，明確了基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)的主要任務(wù)。2012年，全國(guó)老齡辦在廣西壯族自治區(qū)召開(kāi)了全國(guó)基層老年協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。2014年，啟動(dòng)實(shí)施了基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)“樂(lè)齡工程”。2014年全國(guó)老齡辦主任會(huì)議要求，要把基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)作為2014年到2015年的七項(xiàng)重點(diǎn)工作之首要任務(wù)，要求積極籌措資金，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入，要求要適當(dāng)降低建會(huì)門(mén)檻，減免注冊(cè)和年檢費(fèi)用，并專(zhuān)門(mén)提出，為完成《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的目標(biāo)任務(wù)，民政部本級(jí)福利彩票公益金要繼續(xù)重點(diǎn)扶持中西部地區(qū)協(xié)會(huì)建設(shè)。

近年來(lái)，各地按照中央部署，以“十二五”規(guī)劃為總體目標(biāo)，積極貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》精神，廣泛實(shí)施“樂(lè)齡工程”，不斷加大扶持力度，促進(jìn)了城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)健康有序發(fā)展，截至2014年年底，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)已達(dá)49萬(wàn)個(gè)，覆蓋率達(dá)74%。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，仍存在覆蓋率不高、區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)費(fèi)設(shè)施不足、作用發(fā)揮不夠充分等問(wèn)題，使老年協(xié)會(huì)難以適應(yīng)人口老齡化形勢(shì)的發(fā)展和老年人的需求，需要進(jìn)一步破除老年協(xié)會(huì)發(fā)展過(guò)程中的發(fā)展障礙。

二、文件出臺(tái)目的

《全國(guó)老齡辦、民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)建設(shè)的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)與《意見(jiàn)》不同，《意見(jiàn)》的重點(diǎn)是明確基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)，此次全國(guó)老齡辦、民政部聯(lián)合下發(fā)該《通知》，目的在于幫助城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)解決登記難、沒(méi)有法律地位、缺乏經(jīng)費(fèi)、發(fā)展不規(guī)范等問(wèn)題，重在通過(guò)加大扶持力度，激發(fā)老年群眾組織的活力，充分發(fā)揮其在養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)治理中的作用。

三、加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)建設(shè)的近期目標(biāo)

提高覆蓋率仍是城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)建設(shè)的首要目標(biāo)?！独淆g事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，到2015年要實(shí)現(xiàn)基層老年協(xié)會(huì)城鎮(zhèn)覆蓋率95%、農(nóng)村覆蓋率80%的目標(biāo)，截止到2014年6月，城鎮(zhèn)覆蓋率80.54%，農(nóng)村覆蓋率72.85%，雖然比2013年同期有所增長(zhǎng)，但與規(guī)劃目標(biāo)差距仍較大。因此，《通知》提出，各級(jí)老齡、民政部門(mén)要把提高城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)覆蓋率作為今年老年協(xié)會(huì)建設(shè)工作的首要任務(wù)，統(tǒng)籌區(qū)域平衡，細(xì)化數(shù)量指標(biāo)，制定具體措施，突出建設(shè)重點(diǎn)，明確時(shí)間進(jìn)度，加快建設(shè)步伐。力爭(zhēng)到2015年底完成城市社區(qū)老年協(xié)會(huì)覆蓋率95%、農(nóng)村社區(qū)老年協(xié)會(huì)覆蓋率80%的“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。

四、加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)建設(shè)的六大具體措施

《通知》從做好登記管理、加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)、加大扶持力度、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與、開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面提出了具體的、可操作性強(qiáng)的實(shí)施措施，必將有力地推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)建設(shè)。

一是首次提出把老年協(xié)會(huì)納入社會(huì)組織登記管理范疇。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》要求要發(fā)揮老年協(xié)會(huì)的作用，但是長(zhǎng)期以來(lái)，老年協(xié)會(huì)存在著登記難、管理不規(guī)范、法律地位不明確的問(wèn)題,制約了老年協(xié)會(huì)發(fā)展和作用發(fā)揮，尤其是在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)推進(jìn)過(guò)程中，沒(méi)有登記的老年協(xié)會(huì)難以承接項(xiàng)目。因此，老年人對(duì)于改革老年協(xié)會(huì)登記管理方式的呼聲越來(lái)越高。自2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織。”以來(lái)，北京、河北、遼寧、上海、安徽、江西、河南、廣東、廣西、貴州、陜西先后下發(fā)文件支持符合登記條件的老年協(xié)會(huì)直接登記注冊(cè)并減免注冊(cè)資金，鼓勵(lì)不具備登記條件的老年協(xié)會(huì)進(jìn)行備案管理，以保證老年協(xié)會(huì)依法開(kāi)展活動(dòng)。這些實(shí)踐和探索順應(yīng)了基層老年群體的要求，已經(jīng)初步取得成效，既促進(jìn)了老年協(xié)會(huì)規(guī)范運(yùn)行，也促進(jìn)了老年協(xié)會(huì)發(fā)揮作用，這些地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得全面推廣，因此，《通知》提出，將城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)納入公益慈善類(lèi)或城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織范疇，進(jìn)行直接登記。在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，放寬條件，簡(jiǎn)化手續(xù)，做到能登盡登。暫時(shí)不具備登記條件的老年協(xié)會(huì)，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)備案。對(duì)依法登記的老年協(xié)會(huì)，要按章程規(guī)定，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全民主決策機(jī)制，依法依規(guī)開(kāi)展活動(dòng)，充分發(fā)揮作用;對(duì)不具備登記條件的老年協(xié)會(huì)，要制定并規(guī)范章程，加強(qiáng)民主管理和自我監(jiān)督。

為促進(jìn)老年協(xié)會(huì)與其他各類(lèi)涉老社會(huì)組織加強(qiáng)合作、資源共享，《通知》同時(shí)鼓勵(lì)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)自愿組合，成立聯(lián)合組織，并依法進(jìn)行登記。

二是要求通過(guò)整合資源加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)，滿足老年協(xié)會(huì)工作及活動(dòng)需求。目前，大部分社區(qū)老年協(xié)會(huì)尤其是農(nóng)村社區(qū)老年協(xié)會(huì)存在著設(shè)施不足的問(wèn)題，影響了整體服務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展。因此《通知》提出，要努力實(shí)現(xiàn)每一個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)都有固定的活動(dòng)場(chǎng)所。2014年，為促進(jìn)老年協(xié)會(huì)設(shè)施建設(shè)，全國(guó)老齡辦啟動(dòng)了基層老年協(xié)會(huì)“樂(lè)齡工程”?？紤]到民政部在積極推動(dòng)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的過(guò)程中，積極實(shí)施老年“星光計(jì)劃”、“幸福計(jì)劃”，新建及改擴(kuò)建了一批社會(huì)福利院、敬老院、養(yǎng)老服務(wù)中心(站)，同時(shí)在社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中新建優(yōu)化了一批社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，如果能夠整合各類(lèi)資源，將有利于幫助老年協(xié)會(huì)改善設(shè)施。因此，《通知》要求，要深入開(kāi)展基層老年協(xié)會(huì)“樂(lè)齡工程”。力爭(zhēng)把老年協(xié)會(huì)設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)社區(qū)配套建設(shè)規(guī)劃，著力新建或改擴(kuò)建一批功能實(shí)用的老年協(xié)會(huì)活動(dòng)場(chǎng)所。福利彩票公益金補(bǔ)助地方老年福利項(xiàng)目資金可對(duì)老年協(xié)會(huì)的設(shè)施建設(shè)給予扶持。要充分利用整合城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施，改善老年協(xié)會(huì)活動(dòng)條件。老年“星光計(jì)劃”、“幸福計(jì)劃”以及社會(huì)福利院、敬老院、養(yǎng)老服務(wù)中心(站)、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施、老年活動(dòng)中心、老年大學(xué)(學(xué)校)教學(xué)點(diǎn)等各類(lèi)資源要向老年協(xié)會(huì)開(kāi)放。《通知》還特別提出：鼓勵(lì)涉老服務(wù)和活動(dòng)設(shè)施由老年協(xié)會(huì)參與管理。

三是強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)建設(shè)加大扶持。鑒于目前城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)普遍存在經(jīng)費(fèi)短缺、資金來(lái)源不足的問(wèn)題，《通知》要求，要加大政府部門(mén)對(duì)老年協(xié)會(huì)的扶持力度。要從加大財(cái)政資助、加大福利彩票公益金資助、加大社會(huì)組織孵化資金對(duì)老年協(xié)會(huì)的傾斜力度等方面下手?！锻ㄖ芬螅瑺?zhēng)取把老年協(xié)會(huì)建設(shè)納入財(cái)政預(yù)算，積極協(xié)調(diào)財(cái)政部門(mén)研究制定對(duì)老年協(xié)會(huì)的資助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，加大對(duì)老年協(xié)會(huì)的扶持;中央及地方各級(jí)政府用于社會(huì)福利事業(yè)的福利彩票公益金可投入老年協(xié)會(huì)建設(shè);各級(jí)民政部門(mén)設(shè)立的社會(huì)組織孵化資金應(yīng)重點(diǎn)支持老年協(xié)會(huì)?！锻ㄖ丰槍?duì)農(nóng)村貧困地區(qū)老年協(xié)會(huì)的突出困難，要求“各類(lèi)扶持資金要向農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜。對(duì)利用未承包的集體所有的土地、山林、水面、灘涂等建設(shè)的養(yǎng)老基地，應(yīng)無(wú)償向老年協(xié)會(huì)提供辦公或活動(dòng)場(chǎng)所。”同時(shí)，《通知》鼓勵(lì)各地支持老年協(xié)會(huì)承接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。近年來(lái)，全國(guó)多個(gè)省市如上海、廣東、廣西，把符合資質(zhì)的老年協(xié)會(huì)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體范圍，在向老年協(xié)會(huì)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面做了許多有益嘗試，引導(dǎo)老年協(xié)會(huì)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮了積極作用。為促進(jìn)各地進(jìn)一步探索完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，《通知》明確要求：“支持老年協(xié)會(huì)承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目或公益創(chuàng)投項(xiàng)目，把具備承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資質(zhì)的老年協(xié)會(huì)納入承接主體，探索開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)老年協(xié)會(huì)服務(wù)試點(diǎn)工作并逐步推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。”

四是要求調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，共同參與老年協(xié)會(huì)建設(shè)。老齡工作方針是“黨政主導(dǎo)、社會(huì)關(guān)懷、全民參與”，城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)在發(fā)展過(guò)程中，既要政府給予扶持引導(dǎo)，也需要社會(huì)力量共同支持扶助?！锻ㄖ芬螅细黝?lèi)社會(huì)資金和資源，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)組織等社會(huì)力量為老年協(xié)會(huì)建設(shè)投入資金和設(shè)備支持。激勵(lì)引導(dǎo)大中專(zhuān)院校以及機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、公益組織、志愿服務(wù)組織等社會(huì)機(jī)構(gòu)為老年協(xié)會(huì)開(kāi)展志愿服務(wù)。建立完善社會(huì)力量參與老年協(xié)會(huì)建設(shè)的平臺(tái)和渠道，為社會(huì)力量參與老年協(xié)會(huì)建設(shè)創(chuàng)造條件、提供便利。

五是要求開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升老年協(xié)會(huì)的自身能力。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)激發(fā)社會(huì)組織活力、發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的主體地位提出了明確要求。加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)建設(shè)的最終目的，是要提升老年協(xié)會(huì)自身的服務(wù)能力、發(fā)展能力，充分發(fā)揮老年協(xié)會(huì)在老年群體自我服務(wù)、自我教育、自我管理中的主體作用。全國(guó)老齡辦2012年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》明確了“加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)”是加強(qiáng)基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)的四大主要任務(wù)之一。為進(jìn)一步加強(qiáng)老年協(xié)會(huì)自身能力建設(shè)，《通知》要求，統(tǒng)籌培訓(xùn)資源，加大培訓(xùn)力度，提升老年協(xié)會(huì)隊(duì)伍素質(zhì)。制訂老年協(xié)會(huì)骨干培訓(xùn)計(jì)劃，安排專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，用三到五年時(shí)間完成對(duì)老年協(xié)會(huì)骨干的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。把老年協(xié)會(huì)骨干人員的培養(yǎng)納入西部城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)人才隊(duì)伍能力建設(shè)項(xiàng)目或當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織人員培訓(xùn)計(jì)劃。為提高對(duì)老年協(xié)會(huì)的專(zhuān)業(yè)支持力度，《通知》還要求，要在城鄉(xiāng)社區(qū)開(kāi)發(fā)設(shè)立公益性崗位，安排專(zhuān)職或兼職人員為老年協(xié)會(huì)提供培訓(xùn)指導(dǎo)。引導(dǎo)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為老年協(xié)會(huì)開(kāi)展活動(dòng)提供專(zhuān)業(yè)支持，會(huì)同老年協(xié)會(huì)共同開(kāi)展老年社會(huì)服務(wù)。

六是要求營(yíng)造良好輿論氛圍，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。少數(shù)地方對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)的重要性還沒(méi)有理解到位，還沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)在基層老齡事業(yè)、社會(huì)公益事業(yè)、社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)治理中的重要作用，對(duì)這項(xiàng)工作缺乏重視，還沒(méi)有把這項(xiàng)工作擺上突出位置。同時(shí)，社會(huì)各界對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)以及老年人參與社會(huì)的重要性還沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)。因此，支持老年人參與社會(huì)、支持城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)發(fā)展的輿論氛圍有待提升。《通知》要求，要充分利用報(bào)刊、廣播、電視等媒體和互聯(lián)網(wǎng)，廣泛宣傳老年協(xié)會(huì)及各類(lèi)老年社會(huì)組織的先進(jìn)人物、特色活動(dòng)、積極作用、工作成果等，宣傳老年協(xié)會(huì)建設(shè)的主要內(nèi)容和政策措施，在全社會(huì)營(yíng)造關(guān)心、理解、支持老年協(xié)會(huì)發(fā)展的良好社會(huì)氛圍。建立老年協(xié)會(huì)激勵(lì)評(píng)價(jià)體系和信息公開(kāi)制度，引導(dǎo)老年協(xié)會(huì)開(kāi)展誠(chéng)信建設(shè)，提高公信力。及時(shí)選樹(shù)典型，定期向社會(huì)發(fā)布老年協(xié)會(huì)參與社會(huì)建設(shè)和管理的優(yōu)秀事跡。

五、加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)建設(shè)的保障，確保文件精神落到實(shí)處

《通知》對(duì)各級(jí)老齡、民政部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會(huì)建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)提出了具體要求。要求各級(jí)老齡、民政部門(mén)要統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)老年協(xié)會(huì)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。把老年協(xié)會(huì)建設(shè)納入工作目標(biāo)考核內(nèi)容，納入和諧社區(qū)建設(shè)示范單位創(chuàng)建活動(dòng)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作，在考察評(píng)審過(guò)程中要充分考慮老年協(xié)會(huì)建設(shè)及發(fā)揮作用情況。建立老齡、民政部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)溝通、密切配合，共同推進(jìn)老年協(xié)會(huì)健康有序可持續(xù)發(fā)展。